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| 安全是工程建設的基本要求。工程建設領域的安全包括了工程的安全和人的安全。施工過程中人的安全主要是施工人員的職業(yè)健康、人身安全，以及施工環(huán)境的保護（HSE）；工程的安全既包括正常使用條件下的安全、耐久、適用，也包括極端條件下（如地震、臺風、冰凍災害）工程的良性破壞和工程使用人的人身安全。因此，在這個概念中，既有施工安全的涵義，也有工程質(zhì)量的涵義，本文中統(tǒng)稱為工程質(zhì)量安全。 工程質(zhì)量安全是行業(yè)整體發(fā)展水平的綜合反映，屬于多因一果：個體失律、行業(yè)失范、市場失靈、政策失效都將導致工程出現(xiàn)這樣那樣的問題。如近年來發(fā)生的鳳凰橋坍塌、杭州“11·15”地鐵塌陷、上?！皹谴啻唷钡仁鹿?，直接原因表現(xiàn)為有關操作人員不嚴格執(zhí)行技術標準和操作規(guī)程，深層次分析，無不是包工頭、承包商（包括勘察設計單位）、建設單位或者甚至主管部門受利益驅使，一味搶工期，壓造價，違反法定程序，違反技術標準，導致事故發(fā)生。歸納起來，影響工程質(zhì)量安全水平主要包括兩大因素：一是技術因素，包括技術人員的業(yè)務水平和操作人員的操作技能；二是責任體系因素，包括責任劃分是否合理、責權利是否對等。因此，工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)，也需要標本兼治，綜合治理。 工程質(zhì)量安全制度現(xiàn)狀 改革開放以來，我國出臺了一系列工程建設的法律法規(guī)和部門規(guī)章，其中質(zhì)量安全管理方面的計有“一法三條例十一項部令”，形成了一系列管理制度，如工程質(zhì)量監(jiān)督制度、施工安全監(jiān)督制度、施工圖審查制度、超限高層審查制度、抗震新技術核準制度、安全生產(chǎn)許可制度、施工安全三類人員考核任職制度、檢測機構許可制度、竣工驗收備案制度、工程質(zhì)量保修制度等，使工程質(zhì)量安全管理有章可循、有法可依，對規(guī)范工程建設活動起到了積極作用，為確保大規(guī)模工程建設的質(zhì)量安全提供了制度保證。 當前，我國工程質(zhì)量安全方面的問題突出體現(xiàn)在以下幾個方面：安全生產(chǎn)事故起數(shù)和死亡人數(shù)雖有較大幅度下降，但事故總量仍然較大，且事故下降幅度趨緩；村鎮(zhèn)住宅建設缺乏相應的技術保障，安全性、適用性較差，村鎮(zhèn)建設事故時有發(fā)生；隨著一些不成熟材料、技術的大量應用，城鎮(zhèn)住宅建設中出現(xiàn)了一些新的質(zhì)量通病；隨著越來越多的深基坑、大跨度、超高層建筑的出現(xiàn)，技術風險進一步凸顯，地鐵、橋梁等工程事故時有發(fā)生；一些政府投資工程違反科學規(guī)律，盲目壓縮工期，配套措施跟不上，導致工程事故時有發(fā)生。此外，建材市場魚目混珠，勘察設計深度和精度不足，施工承包層層轉包與無證掛靠猖獗，一線工人質(zhì)量意識薄弱，操作技能長期得不到提高，監(jiān)理人員形同虛設，都制約著行業(yè)整體質(zhì)量水平的進一步提升。這些情況折射出當前工程質(zhì)量安全管理的法律法規(guī)存在著諸多不適應、不符合的問題，也可以說，制度層面存在缺陷。 制度建設須“內(nèi)外統(tǒng)一” 仔細分析以上問題可以發(fā)現(xiàn)，制度建設上的主要問題是責、權、利不對等，一些單位和個人有利無責，或利大責小，這樣的責任體系起不到規(guī)范行為的作用，無法在實踐中落實。因此，在制度建設中必須按照責權利一致的原則，符合以下要求，做到外在制度與內(nèi)在制度的統(tǒng)一： 一是要符合人性特點。制度建設就是重新界定和調(diào)整利益關系，要承認多數(shù)人都有趨利避害的天性，是追求利益的，對人的這種自利性要正視，同時也要加以適當?shù)囊龑Ш鸵?guī)范。 二是要符合工程建設的基本規(guī)律。首先，工程建設活動先有交易后有產(chǎn)品，是以誠信為基礎的甲乙方重復博弈，存在信息不對稱，同時也存在甲方的強勢主導，業(yè)主參與并主導工程建設的全過程。政府的監(jiān)管必須以市場主體之間的博弈為基礎，有一個合理的邊界，絕不能越俎代庖。其次，工程建設活動市場化程度比較高，價值規(guī)律發(fā)揮著基礎性作用，因此必須以市場規(guī)則為基礎選擇政策調(diào)控的著力點。如作為工程建設基本制度的招投標制度，其目的就在于通過招標選取一個最低價，制度設計不能離開這個基本點。當然這個最低價是經(jīng)過評審、核實無誤的最低價。與招標制度相配套的是擔保制度，如果只有低價中標而沒有擔保，責權利無法對等，風險不可避免。再次，工程建設活動是一種社會活動，一個工程的實施涉及到眾多的專業(yè)分包，對社會資源的組合與管理是工程建設管理的重要內(nèi)容，這就需要統(tǒng)一的技術標準和統(tǒng)一的行業(yè)基本運行規(guī)則。 三是要符合我國現(xiàn)階段的國情和實際。首先，我國正處在社會主義市場經(jīng)濟體制完善階段，工程建設領域中相當多的市場主體還不是完全的理性經(jīng)濟人，很大一部分業(yè)主是政府部門或國有企事業(yè)單位，承包商也有相當大比例是國有企業(yè)，他們不但肩負著產(chǎn)生效益、創(chuàng)造財富的責任，也肩負著社會責任，價值目標是多元的，他們是有限理性的經(jīng)濟人，甚至有時候可能表現(xiàn)的是政治人、關系人。其次，我國的工程建設管理體制是高度分割的，投資決策與實施分割，各類專業(yè)工程的監(jiān)管分割，各地也有自己的土政策，一項統(tǒng)一的政策往往因為地方、部門附加的各類“細則”而大相徑庭。因此，必須在確?；灸Ｊ揭恢碌那疤嵯?，給予地方和部門足夠的政策空間。 制度創(chuàng)新勢在必行 筆者認為，目前我國工程建設質(zhì)量安全管理制度創(chuàng)新應注意解決以下一些問題： 一是解決建設單位的權利責任一致問題。作為工程的發(fā)起人和受益人，建設單位可分為兩類：一類是自建自有自用的，如各類企事業(yè)單位，其質(zhì)量責任是終身的，對其約束力主要來自后續(xù)的使用功能保障壓力；另一類是建成后作為商品進行交易的，主要是各類開發(fā)商，其追求的是開發(fā)成本與商品房售價之間的差額，對其約束力主要來自市場選擇與競爭壓力。目前，各類開發(fā)商存在的問題比較多，突出問題是權利和責任不對等。當前，房地產(chǎn)市場處于賣方市場，開發(fā)商只要拿到好地塊，就不愁房子賣不出去，無法形成有效的市場競爭壓力。因此，在建造成本控制上就會有壓級壓價的傾向，在品質(zhì)要求上“達標就行”、“合格就行”。由于購房人與開發(fā)商之間存在著嚴重的信息不對稱，對開發(fā)商的偷工減料、以次充好，購房人無法做出準確判斷。因此，開發(fā)商這類建設單位應成為政府工程質(zhì)量監(jiān)管的重點。 規(guī)范開發(fā)商的行為，不可能對其作為項目投資人的權利做過多地限制，如選取設計人、承包人、指定分包人、指定特殊材料等，但應該按照責、權、利一致的原則，明確其相應的質(zhì)量安全責任，如將安全生產(chǎn)許可的條件列入施工許可中，由建設單位牽頭對項目施工期間的現(xiàn)場安全負總責；再如，應由開發(fā)商組織保修工作，先行對小業(yè)主做出保修承諾，先行賠償；項目開發(fā)公司的保修責任應由其母公司承擔。也可由開發(fā)商為其開發(fā)的商品房購買工程質(zhì)量保險，并將每個小業(yè)主列為被保險人。此外，也應明確建設單位或建筑工程所有人在工程長期使用過程的質(zhì)量責任，由其定期對工程進行鑒定和維修加固。 二是解決強化勘察、設計、施工單位直接責任問題?？辈煸O計和施工單位是工程質(zhì)量的直接責任主體，所有的規(guī)章制度、技術標準都需要通過他們落實到實際工程建設過程中。工程勘察、設計、施工承發(fā)包市場是目前市場化程度比較高的一個領域，存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：首先是殘酷市場競爭壓力下的低價競標、低價中標所導致的成本控制壓力。為降低成本和縮短工期，一些勘察單位在野外作業(yè)原始數(shù)據(jù)上造假，一些設計單位的方案設計深度不夠，專業(yè)配合不到位，施工圖設計粗制濫造，一些施工單位偷工減料、以次充好。其次是目前我國工程建設中設計、施工環(huán)節(jié)互相脫節(jié)的體制也制約著工程質(zhì)量水平的進一步提高。設計階段不考慮施工的可行性，施工階段只是簡單地按圖施工，不考慮對設計的反饋和優(yōu)化。再次是隨著工程量的激劇增加和新型結構的大量出現(xiàn)，人員素質(zhì)跟不上，一些小型設計施工單位質(zhì)量保證體系不健全。此外，“責任到人”的責任體系遠沒有建立起來，責任體系不合理，有權無責、有責無權，管生產(chǎn)不管安全、管生產(chǎn)不管質(zhì)量的現(xiàn)象比較普遍，一些企業(yè)、項目負責人重進度、重成本、輕質(zhì)量、輕安全的意識還比較濃。 確保工程質(zhì)量，基礎在于增強勘察設計和施工單位的質(zhì)量意識、完善責任體系。要繼續(xù)堅持市場化改革方向，加快推進企業(yè)產(chǎn)權制度改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，培育真正的市場主體；要加快誠信體系建設，將企業(yè)的質(zhì)量狀況及時反映在招投標市場，實現(xiàn)現(xiàn)場與市場的聯(lián)動；要加快推進工程擔保與保險制度的實施，用市場的力量約束企業(yè)的行為；要根據(jù)責權利一致原則，加快完善以個人為基礎的質(zhì)量責任體系；要促進設計與施工的互相滲透，改進生產(chǎn)組織方式；要大力發(fā)展建筑工業(yè)化，減少工程質(zhì)量不穩(wěn)定因素，提高生產(chǎn)效率；要進一步完善職業(yè)培訓制度，增強一線作業(yè)人員的質(zhì)量意識，提高他們的技能。 三是解決中介機構的鑒證責任問題。工程建設領域與質(zhì)量安全控制關系密切的中介機構主要是監(jiān)理單位和檢測單位。監(jiān)理單位受雇于建設單位對承包合同的實施進行管理，對工程建設過程進行控制，是工程質(zhì)量保證體系中重要的環(huán)節(jié)，但目前一些監(jiān)理單位起不到應有的作用，形同虛設。主要原因一方面是外部的，一些建設單位不放權，法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)理單位在材料認定、進度款支付、竣工驗收中的簽字權無法落實，監(jiān)理單位不能獨立自主地開展工作；另一方面是內(nèi)部的，一些監(jiān)理單位人員素質(zhì)較低，不能給建設單位和施工單位以有價值的咨詢和指導，成了一個可有可無的角色，而法律法規(guī)又規(guī)定規(guī)模以上的工程必須聘請監(jiān)理，因此一些監(jiān)理單位就成了建設單位請來的擺設。檢測單位的主要問題是迫于市場競爭壓力，為了吸引和留住客戶，不顧原則地遷就客戶，在試驗數(shù)據(jù)上造假，失去公正性。 檢測機構作為提供技術驗證服務的單位，公正性是其生命，不能搞“完全競爭”，要對其數(shù)量進行限制，實行有限競爭，一個城市不能審批太多的機構。對于監(jiān)理單位的發(fā)展，不能超越發(fā)展階段，拔苗助長，建議調(diào)整強制性監(jiān)理的范圍，給社會投資工程業(yè)主以自主權，由他們根據(jù)工程的規(guī)模和復雜程度決定是否請監(jiān)理。沒有監(jiān)理的工程，項目監(jiān)督管理的責任由建設單位直接承擔。 四是解決政府監(jiān)管責任的落實問題。與工程質(zhì)量的形成有直接關系的政府監(jiān)管內(nèi)容主要是工程質(zhì)量監(jiān)督、施工圖設計文件審查和竣工驗收備案三個環(huán)節(jié)。工程質(zhì)量監(jiān)督方面存在的主要問題是工作邊界模糊，導致責任不清，同樣的工程事故，不同的地方監(jiān)督機構承擔的責任大相徑庭。施工圖審查方面存在的主要問題是目前的審圖任務委托方式不合理，由建設單位直接將審圖業(yè)務委托給經(jīng)政府認定的審圖機構，審圖機構之間為爭奪業(yè)務產(chǎn)生的競爭導致把關不嚴，審圖質(zhì)量下降。此外，現(xiàn)有法規(guī)的部分處罰條款操作性不強，如有關行政處罰金額過大，造成實際執(zhí)行中的困難。 實踐證明，工程質(zhì)量監(jiān)督和施工圖審查是政府對工程質(zhì)量進行監(jiān)管的重要手段，在我國城鎮(zhèn)化進程加快發(fā)展的歷史階段，這些措施必不可少。應進一步規(guī)范工程質(zhì)量監(jiān)督和施工圖審查工作。審圖機構的任務應由城市建設主管部門根據(jù)審圖任務量和各審圖機構工作質(zhì)量的優(yōu)劣進行分配，而不是由建設單位來選擇。 五是解決進一步強化民事賠償責任的問題。我國正處于城鎮(zhèn)化過程中，2008年城鎮(zhèn)化率是45.7%%，專家預測今后10年每年要提高一個百分點，每年的城鎮(zhèn)在施建筑面積近50億平方米，竣工20億平方米建筑，加上已有的430億平方米建筑，而政府專業(yè)監(jiān)督人員只有不足4萬人，完全靠政府來解決所有的具體問題是不現(xiàn)實的，更為可行、有效的解決辦法是政府通過完善法律法規(guī)和技術標準，建立起合理、明確的責任體系，完善技術鑒定機構等訴訟支持體系，健全保險機制，疏通解決問題渠道，為廣大群眾提供有力的法律武器。相信，只要群眾手中有了好使、管用的法律武器，那些不良開發(fā)商、承包商就沒有立足之地，社會誠信將建立起來，建筑市場秩序也將最終得以規(guī)范。 六是解決監(jiān)管體制上存在的問題。目前，我國工程建設的管理體制特點是“統(tǒng)分結合”，即“統(tǒng)一規(guī)則、分別監(jiān)管”，各相關部門根據(jù)《建筑法》、《招標投標法》、《工程質(zhì)量管理條例》、《安全管理條例》等所規(guī)定的基本制度，分別對各類專業(yè)工程進行監(jiān)督管理，分階段、分主體監(jiān)管的特色突出，眾多的管理制度和管理主體給項目參建單位帶來很大的制度執(zhí)行成本。單就房屋建筑而言，就涉及到項目立項審批（核準、備案）、規(guī)劃審批、施工許可、施工質(zhì)量監(jiān)督、消防驗收、人防驗收、防雷驗收、燃氣驗收、竣工驗收備案、竣工資料城建檔案驗收等10多項審批。各部門缺乏有效配合，不能實現(xiàn)對工程建設全過程、全方位的聯(lián)動式管理。此外，對一些特殊工程，如政府投資工程、市政項目、各類開發(fā)區(qū)項目、村鎮(zhèn)建設項目等，執(zhí)法難度很大，存在不能管、不敢管、管不了的現(xiàn)象。在現(xiàn)階段，需要整合監(jiān)管資源，加強信息溝通，形成監(jiān)管合力，降低監(jiān)管成本和執(zhí)行成本。 趙宏彥 |
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