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為落實國家賦予自然資源部門“兩統(tǒng)一”的職責(zé)和助推國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求，自然資源管理、國土空間規(guī)劃等多個領(lǐng)域均面臨重大改革。新形勢下如何協(xié)調(diào)保護(hù)資源與保障發(fā)展的矛盾，提升國土空間資源支撐保障社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求能力，是當(dāng)前國土空間規(guī)劃改革的難點(diǎn)之一。盡管按照國家空間規(guī)劃體系改革的有關(guān)要求“已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”，且個別政策文件已取消，但現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃已探索的相關(guān)經(jīng)驗仍然值得借鑒或繼承。因此，本文對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的剛性與彈性機(jī)制做法進(jìn)行總結(jié)歸納，以期為新時期國土空間總體規(guī)劃相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)提供參考。

一、土地利用總體規(guī)劃概況

我國自1980年代中開始探索建立土地利用總體規(guī)劃制度以來，已先后編制實施了三輪土地利用總體規(guī)劃。第一輪土地利用總體規(guī)劃（1985-2000年）始于我國組建土地管理機(jī)構(gòu)和土地管理法頒布實施階段，初步建立了國家、省、地市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級土地利用總體規(guī)劃及基本農(nóng)田、土地開發(fā)等為專項規(guī)劃的體系框架。第二輪土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）建立了自上而下逐級控制、以土地供給制約引導(dǎo)需求的規(guī)劃編制體系和以土地用途管制為核心的規(guī)劃實施制度。第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年），即現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃。第三輪土地利用總體規(guī)劃自2005年前后開展前期研究，直至2011年底前基本完成各級規(guī)劃的審批，隨后2014-2016年間對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整完善。本輪規(guī)劃結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢要求，探索了兼顧保護(hù)耕地與保障發(fā)展的、剛性與彈性結(jié)合的土地利用規(guī)劃管控機(jī)制，構(gòu)建了“圖數(shù)一致”的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，提升了土地利用總體規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐保障能力。

二、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的剛性

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃建立并實施分級分類指標(biāo)管控機(jī)制，土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)分為總量指標(biāo)、增量指標(biāo)和效率指標(biāo)三大類，并且將各具體指標(biāo)分為約束性和預(yù)期性兩大類。其中，約束性指標(biāo)是為保護(hù)資源和推進(jìn)節(jié)約集約用地因而規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實現(xiàn)的指標(biāo)預(yù)期性指標(biāo)，屬于底線控制或總量控制的目標(biāo)考核指標(biāo)。詳見表1：

表1 土地利用主要調(diào)控指標(biāo)表

在規(guī)劃編制過程中，主要指標(biāo)自上而下逐級分解下達(dá)，并將指標(biāo)分解落實情況作為土地利用總體規(guī)劃審查的重要內(nèi)容之一，要求本級規(guī)劃落實的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)不低于上級規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)，建設(shè)用地總規(guī)模和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不高于上級規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)。

在規(guī)劃實施過程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)不得突破規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)作為土地利用總體規(guī)劃修改、有條件建設(shè)區(qū)使用、用地預(yù)審、用地審批等的前提條件之一。以廣東省為例，根據(jù)廣東省土地利用總體規(guī)劃實施管理的相關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？梢杂糜诮煌ㄋ捌渌ㄔO(shè)，而交通水利及其他建設(shè)用地不得用于城鄉(xiāng)建設(shè)，并采用列舉法嚴(yán)格限定交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模的使用方向。土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)納入政府主要領(lǐng)導(dǎo)的年度考核責(zé)任，層層簽訂責(zé)任書，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。同時，建立了“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的國土資源監(jiān)管體系，多種手段保障約束性指標(biāo)的落實。從各地的規(guī)劃實施情況來看，以上三個約束性指標(biāo)通過系列政策工具得到很好的貫徹，新增建設(shè)用地占用耕地與補(bǔ)充耕地，主要是在用地報批過程中通過耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制來落實；而人均城鎮(zhèn)工礦用地由于缺乏有效的實施抓手未能得到有效的管控。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃形成了土地用途區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)兩類分區(qū)及相應(yīng)的管制規(guī)則。結(jié)合不同層級規(guī)劃定位，地市級為土地利用功能分區(qū)，縣級、鎮(zhèn)級為土地用途區(qū)，均為指導(dǎo)土地合理利用，控制和引導(dǎo)土地利用的主要功能或用途，依據(jù)區(qū)域土地資源特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要劃定的空間區(qū)域。在規(guī)劃實施過程中，土地用途分區(qū)作為重要的剛性管控要素主要體現(xiàn)在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)嚴(yán)格保護(hù)，城鄉(xiāng)建設(shè)引導(dǎo)安排在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地區(qū)和獨(dú)立工礦區(qū)（表2）。

為加強(qiáng)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制和空間形態(tài)的引導(dǎo)，土地利用總體規(guī)劃在劃定土地用途區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)用地管制分區(qū)并明確管制規(guī)則。建設(shè)用地管制分區(qū)包括允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)四種類型（表3）。建設(shè)用地管制分區(qū)的剛性主要體現(xiàn)在允許建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)兩個方面。其中，允許建設(shè)區(qū)是允許進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的區(qū)域，而禁止建設(shè)用地邊界，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得進(jìn)行調(diào)整?！锻恋乩每傮w規(guī)劃管理辦法》規(guī)定，需要使用土地的城、鎮(zhèn)、村和工礦建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)在允許建設(shè)區(qū)內(nèi)安排建設(shè)用地。嚴(yán)禁在限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)安排城鎮(zhèn)建設(shè)項目。交通、能源、水利、軍事、國家安全、礦山和其他因生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求確需在限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)單獨(dú)選址的建設(shè)項目，必須經(jīng)依法批準(zhǔn)。

限制建設(shè)區(qū)使用主要用于符合條件的單獨(dú)選址項目，比如《廣東省土地利用總體規(guī)劃條例》第二十四條“嚴(yán)格限制在限制建設(shè)區(qū)內(nèi)安排建設(shè)用地。交通、能源、水利、軍事、國家安全、礦山和其他因生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求需要單獨(dú)選址且屬于限制建設(shè)區(qū)用地項目目錄范圍的，可在限制建設(shè)區(qū)內(nèi)安排建設(shè)用地”，廣東省曾對此制定《限制建設(shè)區(qū)用地項目目錄》，用于規(guī)范限制建設(shè)區(qū)準(zhǔn)入條件。

表2 土地用途分區(qū)表

表3 建設(shè)用地管制分區(qū)表

在規(guī)劃編制過程中，土地用途區(qū)與建設(shè)用地管制區(qū)具有明確的對應(yīng)關(guān)系（表4），且均基于期末規(guī)劃用地地類進(jìn)行劃定。其中，建設(shè)用地管制分區(qū)全陸域覆蓋，而土地用途分區(qū)沒有全陸域覆蓋，比如一些交通線路用地等未歸入任何土地用途區(qū)。

表4 土地用途區(qū)與建設(shè)用地管制區(qū)的對應(yīng)關(guān)系表

在規(guī)劃實施過程中，涉及用地規(guī)劃審核主要以土地利用總體規(guī)劃確定的地塊規(guī)劃用途為依據(jù)，同時參考地塊所處的土地用途分區(qū)（基本農(nóng)田）和建設(shè)用地空間管制分區(qū)（禁止建設(shè)區(qū)），其中涉及占用禁止建設(shè)區(qū)的，需由主管部門同意方能使用。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃建立了與土地利用總體規(guī)劃編制審批實施相適應(yīng)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)、審查和更新機(jī)制及相應(yīng)的管理系統(tǒng)，規(guī)劃審查報批階段，將規(guī)劃指標(biāo)落實情況、建設(shè)用地復(fù)墾、基本農(nóng)田調(diào)整要求等納入土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫技術(shù)審查規(guī)則，建立人機(jī)交互的數(shù)據(jù)庫審查機(jī)制和統(tǒng)一入庫備案機(jī)制，作為規(guī)劃審批的前置條件，有效保障了圖數(shù)一致及各項規(guī)劃指標(biāo)的空間落實剛性，為土地利用規(guī)劃實施和用途管制提供了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。

在規(guī)劃實施過程中，涉及土地利用總體規(guī)劃修改或有條件建設(shè)區(qū)使用、建設(shè)用地追加規(guī)?；蚪ㄔO(shè)用地預(yù)留規(guī)模使用等情形，在相關(guān)方案報批時按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫規(guī)范建設(shè)數(shù)據(jù)庫并逐級審查備案，由主管部門及時更新數(shù)據(jù)庫后方能進(jìn)行用地報批。通過嚴(yán)密的制度設(shè)計和配套技術(shù)要求實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的實時動態(tài)更新，保障了空間管控的剛性。

三、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的彈性

指標(biāo)彈性首先體現(xiàn)在預(yù)期性指標(biāo)的差異化管理上，建設(shè)用地總規(guī)模、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模、交通水利用地、其他建設(shè)用地規(guī)模等預(yù)期性指標(biāo)為規(guī)劃期間努力實現(xiàn)的指標(biāo)。規(guī)劃實施過程中，大量的交通、水利設(shè)施等單獨(dú)選址的交通水利設(shè)施用地項目在符合不占用基本農(nóng)田、且納入規(guī)劃項目清單或相關(guān)規(guī)劃等一定條件的前提下，可以按符合規(guī)劃辦理用地手續(xù)。因此在現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃評估及調(diào)整完善過程中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行規(guī)劃實施期間，大量的交通水利設(shè)施用地項目據(jù)此辦理用地報批手續(xù)，很多市縣由于此類項目用地報批和建設(shè)使得評估時點(diǎn)交通水利及其他建設(shè)用地現(xiàn)狀規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃期末的控制指標(biāo)，緩解了大量的交通水利項目用地規(guī)劃的難題，提高了規(guī)劃對國家、省、市重大基礎(chǔ)設(shè)施項目用地的適應(yīng)性和保障能力。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在調(diào)整完善階段提出了預(yù)留規(guī)模政策，允許各市縣預(yù)留部分城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模專項用于農(nóng)村宅基地、留用地建設(shè)，預(yù)留的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不用上圖入庫，使用前編制建設(shè)用地規(guī)模落實方案經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后方可辦理用地審批手續(xù)。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的空間彈性，主要體現(xiàn)在有條件建設(shè)區(qū)劃定及使用方面。有條件建設(shè)區(qū)是規(guī)劃中確定的，在滿足特定條件后方可進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的空間區(qū)域。規(guī)劃編制階段對有條件建設(shè)區(qū)劃定的規(guī)模、布局、形態(tài)及現(xiàn)狀利用狀況、規(guī)劃管理要求等均進(jìn)行了限定。其中，要求劃定的有條件建設(shè)區(qū)面積不得超過規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的20%，在空間形態(tài)上要求與現(xiàn)狀或規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地相連成片，現(xiàn)狀用地以農(nóng)用地和未利用地為主，避讓優(yōu)質(zhì)耕地與重要的生態(tài)環(huán)境用地。有條件建設(shè)區(qū)在使用前按對應(yīng)用途管制區(qū)規(guī)則進(jìn)行管理。

規(guī)劃實施過程中，允許建設(shè)區(qū)在面積不改變的前提下，空間布局可在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行形態(tài)調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地擴(kuò)展邊界。確需使用有條件建設(shè)區(qū)的，要求在不突破縣（市、區(qū)）城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、有利于土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化、優(yōu)先保障國家和省重大發(fā)展戰(zhàn)略、重點(diǎn)建設(shè)項目用地、與城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)、不得涉及基本農(nóng)田的原則下編制及審批有條件建設(shè)區(qū)使用方案后可以進(jìn)行使用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界原則上不得調(diào)整，如需調(diào)整，按規(guī)劃修改程序報規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

規(guī)劃實施過程中，部分省區(qū)明確約束性指標(biāo)可以用于預(yù)期性指標(biāo)對應(yīng)的項目用途，反之則不行。如廣東省規(guī)定，在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不突破的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模可用于交通水利用地、其他建設(shè)用地。交通水利用地規(guī)模、其他建設(shè)用地規(guī)模不可用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)的城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)、采礦用地、其他獨(dú)立建設(shè)用地規(guī)?？苫ハ嗾{(diào)劑使用，用地審批時按實際用途報批。交通水利、其他建設(shè)用地規(guī)模之間可以互相調(diào)劑使用。以上的用途管控彈性，大大增強(qiáng)了項目選址的彈性，提高了規(guī)劃的適應(yīng)性。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在編制階段探索了多劃基本農(nóng)田政策，允許各級規(guī)劃在落實基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的同時劃定不超過基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)5%作為預(yù)留基本農(nóng)田（多劃基本農(nóng)田）。在規(guī)劃實施過程中，列入縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，或已列入土地利用總體規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項目清單的民生、環(huán)保等特殊項目，在不突破多劃基本農(nóng)田面積額度的前提下，占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中規(guī)劃多劃的基本農(nóng)田時，按一般耕地辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不需另外補(bǔ)劃基本農(nóng)田，但用地單位必須落實補(bǔ)充耕地任務(wù)，按占用基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)繳納稅費(fèi)和對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。各地建立基本農(nóng)田管理臺賬，以縣（市、區(qū)）為單位，按照“占用多少、核減多少”的原則進(jìn)行實時動態(tài)管理。占用多劃基本農(nóng)田由省級主管部門審批，體現(xiàn)了審批權(quán)限下放，簡化了審批程序，并解決了絕大多數(shù)項目占用基本農(nóng)田問題。

特別注意的是，該政策在現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善階段已取消。

主要體現(xiàn)在建設(shè)項目涉及規(guī)劃修改及規(guī)劃定期評估修改兩個方面：

（1）符合條件的建設(shè)項目可以依法申請規(guī)劃修改。《土地管理法》第二十五條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。各省基于此結(jié)合本省的實際情況及問題制定省級土地利用總體規(guī)劃修改規(guī)定，進(jìn)一步明確可以進(jìn)行規(guī)劃修改的情形、程序及相關(guān)要求。以廣東省為例，除國家、省重點(diǎn)建設(shè)項目用地；能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等對選址有特殊要求的單獨(dú)選址建設(shè)項目用地等情形外，還包括災(zāi)后重建用地，國家和省重點(diǎn)建設(shè)項目涉及的安置地、留用地、農(nóng)村低收入住房困難戶住房改造用地、農(nóng)村住房集中建設(shè)用地和中心村建設(shè)用地；重大污染企業(yè)搬遷用地，土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)實施后省政府新批準(zhǔn)中心鎮(zhèn)、三舊改造等情形，均列入可以進(jìn)行規(guī)劃修改的條件，為支持國家、省重點(diǎn)建設(shè)項目落地、三舊改造、鄉(xiāng)村建設(shè)等提供了有效途徑。

（2）土地利用總體規(guī)劃定期評估修改：《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》明確土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)實施后，縣級以上國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)定期組織對規(guī)劃實施情況進(jìn)行全面評估，分析規(guī)劃實施取得的成效、存在的問題及原因，提出促進(jìn)規(guī)劃有效實施的建議和措施。國家、省、市和縣級土地利用總體規(guī)劃可以每年開展一次評估。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)需要適時開展評估。根據(jù)《廣東省土地利用總體規(guī)劃實施管理辦法》，土地利用總體規(guī)劃實施過程中，因行政區(qū)劃范圍調(diào)整、國家戰(zhàn)略性規(guī)劃實施、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大自然災(zāi)害發(fā)生等原因，各級人民政府可以組織有關(guān)部門和專家對規(guī)劃實施情況進(jìn)行全面評估，并采取聽證會、論證會或者其他方式征求公眾意見。經(jīng)評估確需全面修改規(guī)劃的，按照國家關(guān)于土地利用總體規(guī)劃評估修改的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。而國家關(guān)于土地利用總體規(guī)劃評估修改制度，曾開展過相關(guān)試點(diǎn)經(jīng)驗探索，但一直未形成配套制度和常態(tài)化工作機(jī)制。

責(zé)任編輯：林冬娜、鄧小云

文章審核：李建平、謝貽新

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