「摘要」論文立足于脫貧攻堅取得全面勝利、接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史方位，通過對財政涉農(nóng)扶貧資金政策的梳理和與鄉(xiāng)村振興有效銜接理論觀點的綜述，構(gòu)建了資金政策有機(jī)銜接的路徑、分析框架，在深入分析資金政策供給端和需求端關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，提出了政策建議。論文建議，總結(jié)借鑒我國扶貧經(jīng)驗，進(jìn)一步科學(xué)評估財政涉農(nóng)扶貧資金政策，根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略調(diào)整目標(biāo)，在資源配置、支持對象、支持重點、支持方式等方面做好銜接，堅持鞏固與振興并重，防止發(fā)生規(guī)模性返貧，支持鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化，提升資金安全和使用效益。
「關(guān)鍵詞」財政涉農(nóng)扶貧資金政策；鄉(xiāng)村振興；政策供給；有效銜接
我國脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利，取得了舉世矚目的成就，財政在其中切實發(fā)揮了主體作用，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了強有力的資金保障。2020年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，對在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章提出了明確要求。2022年中央一號文件中進(jìn)一步強調(diào)，要將牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧作為底線任務(wù)，做好全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作。站在新的歷史方位，如何更好地發(fā)揮涉農(nóng)財政政策的有效作用，實現(xiàn)財政涉農(nóng)扶貧資金政策與鄉(xiāng)村振興有效銜接，成為亟待解決的重大問題。
（一）國家財政扶貧資金投入力度逐年增強
近年來，受新冠肺炎疫情、復(fù)雜國際形勢和減稅降費等影響，財政收支矛盾日益突出，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍然是重點保障的優(yōu)先領(lǐng)域?！?021年中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2012到2020年間國家財政用于農(nóng)林水等各項支出超過15萬億元。2020年，除去南水北調(diào)支出，國家對農(nóng)林水的投入高達(dá)21536億元，相比2012年的11508億元，8年間增長了10028億元，年均增長8.15%。其中，扶貧財政投入在2015年后增長迅猛，由2015年的1227億元增長至2020年的5622億元，年均增長35.58%（見圖1）。
僅就中央財政專項扶貧資金而言，資金規(guī)模由2012年的326億元增長到2020年的1461億元，到完成脫貧攻堅任務(wù)時達(dá)到頂峰；其中，2016年以來連續(xù)五年保持200億元增量，資金投入力度空前（見圖2）。大量涉農(nóng)資金、扶貧政策和項目投向貧困地區(qū)，尤其是深度貧困地區(qū)，充分發(fā)揮了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的高益貧性，顯著推動了農(nóng)村減貧工作，期間也創(chuàng)新形成了一系列超常規(guī)的扶持政策。在鄉(xiāng)村振興背景下，只有深入研究政策銜接的有效路徑，減少“翻燒餅”現(xiàn)象，才能降低政策成本，提高資金使用效益，接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向縱深發(fā)展。
（二）財政涉農(nóng)資金扶貧政策體系不斷完善
1.脫貧攻堅期財政涉農(nóng)資金扶貧政策體系
財政涉農(nóng)扶貧資金，指財政安排用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域扶貧方面的相關(guān)資金。根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號）及后續(xù)資金調(diào)整情況，本文共梳理了17項資金投入政策，和8項產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、基礎(chǔ)設(shè)施類重點支持政策，3大類具體政策共同形成了財政涉農(nóng)扶貧政策體系（見圖3）。
一是資金投入類政策，主要包括財政專項扶貧資金，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、水利發(fā)展資金等17項用于脫貧攻堅方面的資金。其中，財政專項扶貧資金政策，是財政扶貧投入的主要渠道，是專門用于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的資金。2013-2020 年， 中 央、 省、市縣財政專項扶貧資金累計投入近1.6萬億元。同時，國家在貧困縣實行涉農(nóng)資金整合試點政策，中央層面納入整合范圍的資金主要包括上述17類資金，貧困縣可根據(jù)當(dāng)?shù)孛撠毠砸?guī)劃，統(tǒng)籌在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出?！笆濉逼陂g，全國832個貧困縣累計整合涉農(nóng)資金超過1.5萬億元，大大增強了貧困縣自主安排資金支持實施扶貧項目的能力，為集中資源打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了有力支撐。
二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展類政策，主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧政策、資金收益扶貧、扶貧小額信貸和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展類政策。其中，產(chǎn)業(yè)扶貧政策通過財政涉農(nóng)資金支持貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等，提升內(nèi)生動力，促進(jìn)增產(chǎn)增收。資產(chǎn)收益扶貧政策，是各地利用中央財政專項扶貧資金、其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游、光伏等項目形成的資產(chǎn)，通過折股量化的方式支持貧困村、貧困戶脫貧。扶貧小額信貸政策，是為建檔立卡貧困戶提供的金融精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)品，政策要點是5萬元以下、3年期以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財政貼息、縣級層面建立風(fēng)險補償金。
三是基礎(chǔ)設(shè)施類政策，主要包括貧困地區(qū)路水電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施傾斜支持政策、農(nóng)村住房安全政策、農(nóng)村飲水安全政策和其他基礎(chǔ)設(shè)施類政策。貧困地區(qū)路、水、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施傾斜支持政策，主要是對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，包括“四好農(nóng)村路”等農(nóng)村公路建設(shè)維護(hù)、水網(wǎng)建設(shè)、電網(wǎng)改造、新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程，以及農(nóng)田、水利設(shè)施、產(chǎn)業(yè)路等修建和維護(hù)等。農(nóng)村住房安全政策著力解決“兩不愁、三保障”中住房安全有保障，是脫貧的一項重要指標(biāo)，主要指農(nóng)村危房改造工程。農(nóng)村飲水安全政策，財政給予補助幫助貧困地區(qū)等農(nóng)村飲水工程修建、維修與養(yǎng)護(hù)，解決農(nóng)村飲水安全難題。
2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下財政支持鄉(xiāng)村振興政策的優(yōu)化調(diào)整
相較目前脫貧攻堅解決絕對貧困問題的單一目標(biāo)維度，鄉(xiāng)村振興五個目標(biāo)維度更加綜合全面。2018年9月，中共中央、國務(wù)院出臺了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》，同月，財政部即出臺了《財政部貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（財辦〔2018〕34號），就財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施提出了具體意見，成為首個財政領(lǐng)域支持鄉(xiāng)村振興的文件，為財政支持鄉(xiāng)村振興指明了方向。
一是在資金投入方面，財政專項扶貧資金專門用于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，貧困縣涉農(nóng)資金整合試點政策將17項涉農(nóng)資金整合用于脫貧攻堅，聚焦現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困問題，不得用于其他領(lǐng)域投入，以免提高標(biāo)準(zhǔn)，偏離政策初衷。而財政支持鄉(xiāng)村振興，投入更加多元，且優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，加大對鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持；相比貧困縣涉農(nóng)資金整合試點，財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制適用范圍更廣，適用于全國各地；且在中央層面對行業(yè)內(nèi)交叉重復(fù)的涉農(nóng)資金進(jìn)行清理整合，在市縣一級，僅允許根據(jù)對各項指導(dǎo)性任務(wù)的需求不同，在一個專項內(nèi)予以整合。
二是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，脫貧攻堅期內(nèi)主要是通過產(chǎn)業(yè)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、扶貧小額信貸等推動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，精準(zhǔn)用于扶貧產(chǎn)業(yè)和建檔立卡貧困戶，且注重產(chǎn)業(yè)的帶貧效應(yīng)和與貧困戶的利益連接機(jī)制，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，規(guī)模相對較小。而鄉(xiāng)村振興則把產(chǎn)業(yè)振興作為目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策更加多元，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級為“壯大”的要求，注重小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的銜接，推動三產(chǎn)融合發(fā)展，重點培育新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)；資產(chǎn)收益扶貧，更加注重產(chǎn)權(quán)改革和集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，重點是發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；相比扶貧小額信貸政策對象的特惠性，鄉(xiāng)村振興更加注重金融的普惠性和激勵性，對返鄉(xiāng)人員、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等提供更豐富的金融產(chǎn)品。
三是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，脫貧攻堅政策對貧困地區(qū)的路、水、電、網(wǎng)實行傾斜支持，鄉(xiāng)村振興則將支持重點放到了整個農(nóng)村區(qū)域，補齊城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的短板，并將范圍擴(kuò)大到環(huán)保、物流、信息等領(lǐng)域。危房和飲水等方面的政策，脫貧攻堅主要聚焦“兩不愁、三保障”中的“住房安全有保障”，并將農(nóng)村飲水安全作為重要的底線性指標(biāo)；而鄉(xiāng)村振興則將農(nóng)村危房改造納入防災(zāi)減災(zāi)工程，并在鞏固農(nóng)村飲水安全保障的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。
我國脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。兩者有機(jī)聯(lián)系，相互貫通，又有所區(qū)別，各有側(cè)重，統(tǒng)一于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中。從政策目標(biāo)看，兩者具有基本目標(biāo)的統(tǒng)一性和戰(zhàn)略舉措的互補性，在政策設(shè)計上具有協(xié)調(diào)性、兼容性。脫貧攻堅為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實的基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村振興則在更深層次上鞏固和拓展脫貧成果，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
（一）脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的基本理論與邏輯關(guān)系
反貧困、鄉(xiāng)村發(fā)展的基本理論，是研究和實踐工作中的一個基礎(chǔ)性問題。一是“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”理論。阿瑟·劉易斯提出，不發(fā)達(dá)國家內(nèi)部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門與城市現(xiàn)代工業(yè)部門的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和消失，是發(fā)展中國家完成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必然過程，是擺脫貧困走上富裕的唯一途徑。二是可持續(xù)發(fā)展理論。舒馬赫指出發(fā)展中國家新的發(fā)展道路，應(yīng)該重點放在農(nóng)村，以人為中心，避免工業(yè)和農(nóng)業(yè)“相互毒化”。三是多維貧困理論。阿馬蒂亞·森提出，貧困的原因不僅僅是收入低下，基本可行能力不足是更為重要的原因。四是益貧式增長理論，主張給窮人更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，不斷提高參與經(jīng)濟(jì)增長的能力，使之絕對地或相對地獲得比過去更多的收益。
隨著反貧困理論的深入，貧困并非單維度的收入貧困，而是多維度社會因素支配下可行能力的匱乏與不足，是那些觸摸不到的總的社會關(guān)系的“天花板”，促使人們更多地思考通過全方位改善發(fā)展環(huán)境，破除橫亙在城鄉(xiāng)之間的壁壘，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，多個綜合維度提升人的可行能力而脫貧致富。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相輔相成，統(tǒng)一于中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都是“三農(nóng)”領(lǐng)域的戰(zhàn)略舉措，是我國為加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板作出的重大部署，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先任務(wù)，鄉(xiāng)村振興為鞏固和拓展脫貧攻堅成果提供后續(xù)支撐，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。當(dāng)然，也要看到兩者的區(qū)別和側(cè)重。脫貧攻堅主要是解決絕對貧困問題，目標(biāo)具有單一性；而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則制定了中長期的時間表和路線圖，并著眼于產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人才、鄉(xiāng)村治理等多個維度，更加綜合和多元。從扶持對象看，脫貧攻堅主要聚焦貧困地區(qū)和建檔立卡貧困人口；而鄉(xiāng)村振興則將整個鄉(xiāng)村地區(qū)和農(nóng)村人口囊括其中，范圍和人群更大。從支持方式看，脫貧攻堅是對貧困地區(qū)和貧困群體采取非常規(guī)的支持，而鄉(xiāng)村振興則強調(diào)普惠支持，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。
（二）脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的理論研究
針對目前政策銜接方面存在的挑戰(zhàn)，相關(guān)學(xué)者在政策銜接的方法路徑上尋找破解之道。在宏觀思路機(jī)制方面，莊天慧等（2018）認(rèn)為，精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略重點是在戰(zhàn)略思維和體制機(jī)制上做到有機(jī)銜接，繼續(xù)堅持系統(tǒng)思維、精準(zhǔn)思維。在銜接的重點領(lǐng)域方面，汪三貴、馮紫曦（2019）認(rèn)為要充分借鑒和利用脫貧攻堅積累的成功經(jīng)驗，銜接重點在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、體制機(jī)制與基層治理、公共服務(wù)與生活質(zhì)量等方面。在銜接的對象方面，王東賓（2018）認(rèn)為在實踐層面應(yīng)著力提升貧困群眾的產(chǎn)業(yè)、治理與社會參與度，使貧困群眾增強經(jīng)濟(jì)性社會關(guān)聯(lián)。在具體操作層面，李智永（2019）認(rèn)為，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，精準(zhǔn)扶貧政策體系需要進(jìn)行全面梳理和整合，分門別類梳理，明確歸屬和職能， 擢優(yōu)黜劣。
在財政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面，劉昆（2021）指出，要抓好頂層設(shè)計，將財政脫貧攻堅工作中探索出的組織管理、工作機(jī)制、激勵措施等行之有效的做法借鑒到全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，研究制定財政支持全面鄉(xiāng)村振興的總體方案，完善支持政策體系，統(tǒng)計分析鄉(xiāng)村振興投入，加強鄉(xiāng)村振興資金監(jiān)管。陳錫文（2019）認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興的核心在于發(fā)揮保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，提供生態(tài)屏障、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)產(chǎn)品，傳承國家民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的鄉(xiāng)村功能，要加大對農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的投入，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。林毅夫、趙秋運（2022）認(rèn)為，在鄉(xiāng)村建設(shè)方面，既要尊重農(nóng)民的積極性和自主權(quán)，也要發(fā)揮政府作用，根據(jù)市場的需求和變化，提供道路、水利、通訊設(shè)施、金融、科技等支持。陳秧分等（2019）基于對OECD國家鄉(xiāng)村政策的分析，指出政策重點從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向培養(yǎng)鄉(xiāng)村競爭優(yōu)勢，參與主體由政府和農(nóng)場主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多利益主體參與，政策工具從提供農(nóng)業(yè)補貼轉(zhuǎn)向政策互補和綜合投資，建議我國鄉(xiāng)村振興應(yīng)立足市場規(guī)律性，務(wù)實培育鄉(xiāng)村競爭力。日本和韓國采取由政府引導(dǎo)、農(nóng)民主導(dǎo)的“從下至上”的參與式發(fā)展模式，政府通過減免稅收或提供特殊補貼等，鼓勵農(nóng)民相互幫扶，引入發(fā)展基金申請機(jī)制，調(diào)動相互競爭的積極性，讓有限的資金更精確地投向最需要發(fā)展的村落和發(fā)展?jié)摿^大的項目。
綜上所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，圍繞著脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的研究較為豐富，而且國內(nèi)外關(guān)于財政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的理論和實踐，為我國財政領(lǐng)域支持鄉(xiāng)村振興提供了有益的參考和借鑒。但上述研究總體上偏重于宏觀層面的思考，少有文獻(xiàn)從財政角度研究脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接問題，部分研究涉及財政問題，但對財政政策的運行邏輯和“深層肌理”分析不足，缺少在相關(guān)政策有機(jī)銜接的實際考察。同時，缺乏對相關(guān)財政涉農(nóng)政策分門別類的系統(tǒng)梳理，在財政領(lǐng)域涉農(nóng)扶貧政策銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和路徑選擇等方面更是鮮有涉及，可操作層面的探討也比較少。
（三）政策有機(jī)銜接的路徑選擇
美國學(xué)者林德布洛姆（Lindblom）提出的漸進(jìn)主義決策模型指出，公共政策通過過去的經(jīng)驗，不斷對現(xiàn)行政策進(jìn)行局部的、邊際性的調(diào)試，表現(xiàn)為對政府過去活動的持續(xù)狀態(tài)。20世紀(jì)90年代，美國學(xué)者瓊斯（Jones）、鮑姆加特納（Baumgartner）在吸取漸進(jìn)主義等思想的基礎(chǔ)上，為揭示政策過程中長期的穩(wěn)定與偶爾的停滯、間斷之間的關(guān)系，提出“間接—均衡模型”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯、諾思、林毅夫等認(rèn)為，普遍存在著制度需求與供給問題，制度選擇和變遷處在不斷博弈中，制度的非均衡變化是制度變遷和創(chuàng)新的重要因素，制度變遷的動力包括強調(diào)制度需求的誘致性因素和制度供給的強制性因素。脫貧攻堅目標(biāo)實現(xiàn)后，戰(zhàn)略目標(biāo)將調(diào)整到鞏固脫貧成果并接續(xù)實施鄉(xiāng)村振興，形勢任務(wù)和制度環(huán)境的變化，政策供求的非均衡狀態(tài)呼吁政策供給及時有效地回應(yīng)政策需求，推動達(dá)成或接近在鄉(xiāng)村振興階段政策的均衡狀態(tài)。
為了達(dá)到或接近政策均衡狀態(tài)，需要瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，對財政涉農(nóng)扶貧資金政策供需進(jìn)行分析。政策需求端，需要對鞏固脫貧成效防止返貧、接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等需求進(jìn)行重要性分析；政策供給端，需要對財政涉農(nóng)扶貧資金政策的適用性進(jìn)一步評估，重點考量當(dāng)前政策能否繼續(xù)在2020年后鄉(xiāng)村振興階段發(fā)揮作用。各級政府及職能部門參與了政策的制定和執(zhí)行，在政策的形成與發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的重要作用，尤其是作為政策執(zhí)行一線的縣級政府，是需要重點研究的關(guān)鍵變量。此外，政策效率、成本及可持續(xù)性，也是政策銜接需要考慮的因素。政策銜接過程中，要考慮降低政策轉(zhuǎn)型成本，“退坡”的政策及時止損，過渡銜接后的政策進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，防止政策沖突或“翻燒餅”。要提高政策效率，避免政策“養(yǎng)懶人”，形成“福利陷阱”或“懸崖效應(yīng)”。同時，著眼長遠(yuǎn)目標(biāo)實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型和優(yōu)化，使政策可持續(xù)地發(fā)揮作用（見圖4）。
財政涉農(nóng)扶貧資金政策有效銜接實現(xiàn)路徑的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在于結(jié)合鞏固脫貧成效和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政策需求，建立起政策供給端與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)、規(guī)劃及目前財政支持鄉(xiāng)村振興政策的關(guān)聯(lián)，使原有政策能夠藉此橋梁，順利過渡為鄉(xiāng)村振興政策。
（一）財政涉農(nóng)扶貧資金政策供給體系有待綜合優(yōu)化調(diào)整
在資金政策供給端，財政涉農(nóng)扶貧資金政策供給體系有待綜合優(yōu)化調(diào)整。當(dāng)前，有些政策仍然能夠在鄉(xiāng)村振興階段發(fā)揮作用，或者可在鄉(xiāng)村振興階段鞏固脫貧成果中繼續(xù)發(fā)揮作用，適用性強、效果好，這樣的政策需要延續(xù)。比如，為適應(yīng)新形勢需要，2021年專項扶貧資金更名為“銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金”，防止作為扶貧主渠道的資金投入“急剎車”造成的退坡效應(yīng)。有些政策在脫貧攻堅階段發(fā)揮了較好的作用，但是在鄉(xiāng)村振興階段，適用性和效果一般，新形勢新任務(wù)對原有政策提出了新的要求，這些政策需要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化以持續(xù)推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。比如，設(shè)置一定過渡期，對貧困縣涉農(nóng)資金整合試點政策、扶貧小額信貸政策調(diào)整為脫貧縣延續(xù)整合試點政策、脫貧人口小額信貸，并優(yōu)化資金范圍、貸款額度和貼息方式，確保平穩(wěn)過渡。有些政策已經(jīng)完成了歷史使命，超常規(guī)的措施無法在鄉(xiāng)村振興階段適用，這些政策需要取消。比如，路、水、電、網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施對貧困地區(qū)的超常規(guī)傾斜，造成了資金政策“懸崖效應(yīng)”、不同地區(qū)的攀比，甚至形成債務(wù)風(fēng)險，宜統(tǒng)籌考量，逐步退出。當(dāng)然，考慮到財政約束和績效管理的要求，退坡的資金或者新的用于鄉(xiāng)村振興方面的資金，要聚焦供需端的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，補齊鄉(xiāng)村振興的短板，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。
（二）財政涉農(nóng)扶貧資金政策目標(biāo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件相對薄弱
在資金政策需求端，當(dāng)前也面臨著脫貧地區(qū)基礎(chǔ)條件差、產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱等困難和問題。一方面，脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄的現(xiàn)狀仍然存在。脫貧地區(qū)大多為中西部地區(qū)，區(qū)域特征較為明顯，雖然脫貧摘帽及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了明顯進(jìn)步，但是和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求相比還有不小差距，發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，之前是深度貧困地區(qū)，有的地方屬于“一躍跨千年”的“直過民族”地區(qū)，部分脫貧人口的收入水平仍然較低，鞏固脫貧攻堅成果的任務(wù)依然較重。2021年，低收入組人均可支配收入8333元、脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入14051元，分別僅占全國農(nóng)村人均可支配收入的49%、83%。另一方面，脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然較弱，內(nèi)生增長動力不足（朱海波、畢潔穎，2021）。脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)大多剛剛起步，多數(shù)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，受國際國內(nèi)形勢和新冠肺炎疫情影響，加之近年來干旱、洪澇等自然災(zāi)害頻發(fā)，種子、肥料等價格上漲，種糧成本上升，糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給面臨新的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目存在同質(zhì)化、低端化現(xiàn)象，其規(guī)?；?jīng)營程度較低，對接市場能力弱，抵御市場風(fēng)險的能力仍然不足。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)數(shù)量不夠多、規(guī)模不夠大，農(nóng)產(chǎn)品加工仍以初加工為主，產(chǎn)業(yè)鏈不夠長，精深加工程度和附加值還較低，休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)仍處于起步階段，受土地、資金、市場等限制較多。
（三）財政涉農(nóng)扶貧資金政策目標(biāo)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施亟需完善
財政涉農(nóng)扶貧資金政策目標(biāo)地區(qū)在軟硬基礎(chǔ)設(shè)施方面需要提檔升級。一方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板（曾福生、蔡保忠，2018），且后續(xù)維修管護(hù)成為難點。由于脫貧攻堅的超常規(guī)投入，脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，但與城市相比，歷史欠賬尚未完全補上，且已建成的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏維修管護(hù)，存在“公地悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化，大部分耕地沒有灌溉水源或缺失基本灌溉條件，灌排設(shè)施配套差、標(biāo)準(zhǔn)低，不能滿足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有的村莊村內(nèi)道路硬化、農(nóng)村污水垃圾處理和廁所改造欠賬較多，特別是農(nóng)村飲水雖然能夠解決“有水喝”的問題，但有些地區(qū)仍存在季節(jié)性缺水的情況，不能完全保證供水持續(xù)性和水質(zhì)，群眾飲水安全易反復(fù)；有的村寬帶網(wǎng)絡(luò)不進(jìn)村，4G信號弱，難以利用農(nóng)村電子商務(wù)拓寬產(chǎn)銷渠道，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善（董志勇等，2022；李成明等，2022）。另一方面，農(nóng)村基層社會治理能力、集體行動能力有待加強。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)離散化，外出務(wù)工勞動力大量流動，個人、家庭及鄉(xiāng)村間的聯(lián)系不再如原來那么緊密，社會治理面臨新困難。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，集體經(jīng)濟(jì)空殼村占比較高，農(nóng)村空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化的問題比較突出，村干部的領(lǐng)導(dǎo)力和號召力弱化。村民流動性加快，呈現(xiàn)“孔雀東南飛”的現(xiàn)象，且缺乏共同生產(chǎn)、共同勞動、共同生活的經(jīng)歷，主人翁意識和責(zé)任感不強，民主自治的積極性不高，對鄉(xiāng)村治理的關(guān)注度和共識度較低。
（四）財政涉農(nóng)扶貧資金政策目標(biāo)地區(qū)資金效率仍需改善
財政涉農(nóng)扶貧資金政策目標(biāo)地區(qū)資金效率仍需改善，“錢從哪里來”“花到刀刃上”等問題亟待解決。一方面，財政收支矛盾突出，尤其是地方兜住“三?！钡拙€、提高民生支出標(biāo)準(zhǔn)、保障國家糧食安全、防疫等剛性支出不減，加之新增稅源培育不足、稅源結(jié)構(gòu)單一，地方政府債務(wù)風(fēng)險增加。鞏固拓展脫貧攻堅成果既要“補舊賬，又要防止”欠新賬，由于財政投入成本較高（孫玉棟、李浩任，2021），當(dāng)前涉農(nóng)資金存在投入乏力問題。另一方面，鄉(xiāng)村振興資金投入渠道單一，過多依靠財政投入，社會資本力量薄弱，金融風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不完善，農(nóng)業(yè)保險的廣度深度不夠，擔(dān)保功能發(fā)揮不足，農(nóng)村交易市場和中介組織缺乏。而且，鄉(xiāng)村數(shù)字金融發(fā)展存在不足且存在監(jiān)管難題（董志勇等，2021），尚不能充分發(fā)揮興農(nóng)助農(nóng)作用。此外，部分地方政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展重視不足，不同程度存在“三農(nóng)”工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的問題，資金績效約束不足，有些涉農(nóng)資金沒有花到刀刃上。
當(dāng)前，世界正面臨“百年未有之大變局”，國內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜多變，在財政預(yù)算約束進(jìn)一步加大的情況下，落實鄉(xiāng)村振興投入“力度不斷增強、總量持續(xù)增加、與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)”的硬性任務(wù)更加艱巨?？傮w上，在國家財政支撐能力約束下，根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略確定目標(biāo)，將鞏固拓展脫貧攻堅成果內(nèi)置和整合于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和政策框架中，逐步實現(xiàn)財政涉農(nóng)扶貧資金政策有效銜接，支持全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
（一）新時代推動財政涉農(nóng)扶貧資金政策與鄉(xiāng)村振興有效銜接的總體思路
在體制機(jī)制銜接上，發(fā)揮我國體制制度優(yōu)勢和扶貧經(jīng)驗，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置和藍(lán)圖規(guī)劃，進(jìn)一步捋順和厘清各級政府鄉(xiāng)村振興部門與農(nóng)口部門的職能職責(zé)，形成政府-社會-市場整體合力，有效引導(dǎo)和暢通社會力量參與鄉(xiāng)村振興。在資源配置銜接上，鞏固拓展脫貧攻堅成果需要防止資金“退坡”造成“斷崖式”下降，并逐步重點強化對鄉(xiāng)村振興的投入保障，構(gòu)建多元化投入格局。在支持對象銜接上，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)和收入較低的邊緣人群作為鞏固脫貧成效和鄉(xiāng)村振興的重點對象，特別是國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣及參照享受政策的新疆、西藏，著力解決地區(qū)內(nèi)、鄰近村、群體間發(fā)展不平衡的問題，并確保低收入群體優(yōu)先受益。在支持重點銜接上，突出資金支持重點，優(yōu)先支持連農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善、人居環(huán)境改善、培育村集體經(jīng)濟(jì)等作為鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先領(lǐng)域；同時，健全保障對象動態(tài)調(diào)整機(jī)制，用好返貧監(jiān)測數(shù)據(jù)，對于返貧人口根據(jù)原因精準(zhǔn)施策，幫助重拾上升途徑，避免再次跌入“貧困陷阱”，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。在支持方式銜接上，借鑒吸收脫貧攻堅上下聯(lián)動的機(jī)制優(yōu)勢，減少政府“包辦代替”和超常規(guī)干預(yù)，注重發(fā)揮市場的決定性作用，充分采用先建后補、以獎代補、有條件先行轉(zhuǎn)移支付、PPP等方式，完善普惠金融政策體系，撬動社會資本投入，提升內(nèi)生動力和使用效益。
（二）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，支持推動鄉(xiāng)村振興的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)
一是支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和振興。進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展及相關(guān)救災(zāi)資金的支出結(jié)構(gòu)和管理方式，完善農(nóng)資補貼、災(zāi)害救助補貼等機(jī)制，不斷提升農(nóng)民種糧收入和積極性，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給。重點支持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動三產(chǎn)融合發(fā)展，打造特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。加強家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體培育，加快新品種、新技術(shù)、新材料、新適用機(jī)具的引進(jìn)推廣力度，注重科技創(chuàng)新，依托各級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化和試驗示范提升。發(fā)揚脫貧攻堅期間項目庫管理的經(jīng)驗優(yōu)勢，不斷提高納入項目庫中項目的質(zhì)量，防止“錢等項目”。二是進(jìn)一步補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)路、資源路、旅游路等管理養(yǎng)護(hù)，健全農(nóng)村物流發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村市場化進(jìn)程。科學(xué)推進(jìn)農(nóng)田建設(shè)、重大水利工程建設(shè)，加強山洪災(zāi)害防治、農(nóng)村防汛預(yù)報預(yù)警體系建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)中小型水利工程和抗旱應(yīng)急能力建設(shè)。繼續(xù)實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，推進(jìn)農(nóng)村村級公益性設(shè)施共管共享。三是推進(jìn)農(nóng)村綜合改革深入發(fā)展。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村升級版，推進(jìn)田園綜合體建設(shè)，釋放改革紅利。推廣基層農(nóng)技服務(wù)，注重基層農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員隊伍建設(shè)，加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的人才培訓(xùn)，做好本土人才的培育培養(yǎng)。
（三）注重鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化，不斷提升群眾主體意識和內(nèi)生動力
一是提升村級組織能力。尊重基層治理模式，下放基層治理權(quán)，發(fā)揮村“兩委”的作用，防止越俎代庖，杜絕行政攤派、填表報數(shù)等，使基層真正從“泛行政化”的怪圈中解脫出來，著手村務(wù)管理與公共服務(wù)。提升村級組織建設(shè)保障水平，保障村干部基本報酬，激發(fā)村干部的積極性和干事創(chuàng)業(yè)的熱情。二是增進(jìn)集體行動能力。將增強村級集體經(jīng)濟(jì)作為實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的有效實現(xiàn)途徑，發(fā)揮資產(chǎn)收益扶貧經(jīng)驗優(yōu)勢，進(jìn)一步加強和規(guī)范村集體扶貧資產(chǎn)管理，探索資產(chǎn)收益分配和利益連接機(jī)制。適應(yīng)農(nóng)村改革面臨的新情況、新任務(wù)、新要求，推動戶外村內(nèi)公益事業(yè)發(fā)展。三是完善社會多元治理。強化社會組織作用，發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”作用，引導(dǎo)通過社會捐贈、專業(yè)社工、技能培訓(xùn)、志愿服務(wù)等方式，提供社會化支持、專業(yè)化服務(wù)。關(guān)心關(guān)愛老人、婦女、留守兒童、殘疾人等特殊群體，注重鄉(xiāng)土文化，豐富鄉(xiāng)村精神文化生活。
（四）創(chuàng)新財政支持鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制，提升資金安全和使用效益
一是統(tǒng)籌財政涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付、土地出讓收入、政府債券等，構(gòu)建多元化投入機(jī)制，充分發(fā)揮財政涉農(nóng)資金政策的引導(dǎo)和撬動作用，完善金融及社會資本協(xié)同支農(nóng)機(jī)制，構(gòu)建財政、基金、銀行、保險、擔(dān)保等多層次的協(xié)同支農(nóng)機(jī)制。制定支持鄉(xiāng)村振興稅收優(yōu)惠事項清單，鼓勵和吸引金融、社會資本加大投入。壯大農(nóng)村交易市場和中介組織，健全土地、資產(chǎn)、財產(chǎn)等流轉(zhuǎn)評估、交易等配套中介服務(wù)。二是構(gòu)建資金安全運行的監(jiān)管機(jī)制。依托“大數(shù)據(jù)”，建立鄉(xiāng)村振興資金總臺賬，完善資金動態(tài)監(jiān)控平臺，實行動態(tài)化、常態(tài)化管理監(jiān)督，全面推行資金項目公告公示，推動資金項目廣泛接受社會各界監(jiān)督。加強各級財政內(nèi)控建設(shè)，健全應(yīng)對機(jī)制，運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段對重點業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，并向基層延伸拓展。三是全面構(gòu)建全過程的預(yù)算績效管理機(jī)制。要將績效貫穿于涉農(nóng)資金預(yù)算管理的各個流程和環(huán)節(jié)，注重鄉(xiāng)村振興資金使用的績效評價，構(gòu)建全面科學(xué)的資金績效評價指標(biāo)體系，強化評價結(jié)果運用，提升資金使用效益。夯實地方政府“三農(nóng)”投入的主體責(zé)任，完善資金分配的正向激勵機(jī)制，堅決防止擠占、挪用涉農(nóng)資金問題。
原文載于《農(nóng)村金融研究》2023年第1期
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