積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范化流轉(zhuǎn)
張騫 吳志列
土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)村土地制度完善與否，土地流轉(zhuǎn)機制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟市場化發(fā)展，將對國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。推行農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)是當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢，對于促進土地觀念的變化，土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新，多元化增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營集約化，農(nóng)業(yè)作業(yè)機械化，集體收入穩(wěn)定化，徹底解決農(nóng)民離土之憂具有重要的現(xiàn)實意義。
一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性
近期，我們對全市四縣一區(qū)的15個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、60個村近300戶農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)情況進行調(diào)研。截止2008年底全市農(nóng)戶承包耕地390萬畝，承包農(nóng)戶24.13萬戶，流轉(zhuǎn)面積超過36萬畝，占承包地面積的9.2%，涉及農(nóng)戶2.7萬戶,占承包地農(nóng)戶的11.2%，從整體上看，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出分散的、自發(fā)的、不規(guī)范的態(tài)勢，流轉(zhuǎn)面積迅速擴大。
（一）轉(zhuǎn)包。土地承包經(jīng)營權(quán)人將自己承包期內(nèi)的土地在一定期限內(nèi)部分或全部土地轉(zhuǎn)包給本村（組）其他農(nóng)戶經(jīng)營的行為。土地出讓方主要有以下幾種類型：一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶，包括國家機關(guān)工作人員、教務(wù)、醫(yī)務(wù)工作者的家屬。二是長年進城務(wù)工人員，他們大多數(shù)已經(jīng)離開本村5年以上，居住城鎮(zhèn)。三是有技術(shù)特長的人，包括木工、瓦工、經(jīng)紀人，他們雖未離開本村，但不愿耕種承包土地。四是條件艱苦、自發(fā)搬遷出的，去向主要有新疆、內(nèi)蒙、銀川等地。五是沒有勞動能力的老、弱、病、殘戶。
上述五種類型戶占總土地流轉(zhuǎn)戶的58%，流轉(zhuǎn)面積占總流轉(zhuǎn)面積的60%以上。如彭陽縣紅河鄉(xiāng)上王村，全村476戶，已有146戶全家外出，1500多畝土地全部轉(zhuǎn)包。該村的北山莊共有43戶人家，170多人，到2008年底，全村外出農(nóng)戶35戶，僅剩8戶34人，外出農(nóng)戶的300多畝土地全部轉(zhuǎn)包。農(nóng)戶之間的這種轉(zhuǎn)包主要有以下幾個特點。一是土地條件差，大多數(shù)為山坡地和旱地。產(chǎn)量低，收益小。正常年景下，每畝產(chǎn)糧約在150-250斤小麥，最高每畝收入不足200元。二是無規(guī)范協(xié)議，一般是農(nóng)戶之間以口頭協(xié)議轉(zhuǎn)出，轉(zhuǎn)入。三是承包期限不確定，變數(shù)很大。四是轉(zhuǎn)包收入低，多以實物（糧、油、菜）為主，一般每畝為30-50元。五是轉(zhuǎn)入戶耕作粗放，土地質(zhì)量下降。一般只使用少量化肥，不施農(nóng)家肥。
（二）反租倒包。以鄉(xiāng)村組織的名義將土地承包經(jīng)營權(quán)人承包期內(nèi)的部分或全部土地統(tǒng)一承租，進行整合、規(guī)劃，再反包給本村或村外經(jīng)營大戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的行為。2008年以來，全市四縣一區(qū)土地條件較好的河谷川道區(qū)，主要以這種形式流轉(zhuǎn)。如：彭陽縣城陽鄉(xiāng)楊平村，全村405戶，耕地1.1萬畝，08年鄉(xiāng)村承租該村310戶農(nóng)戶土地1200畝，村委會統(tǒng)一投資搭建拱棚700幢，占地600畝，每畝以150元租入，再以150元租出，用于辣椒、果樹生產(chǎn)。彭陽縣紅河村、韓堡、上王、友聯(lián)村840畝全部搭建移動拱棚，每畝以130元租入，再以130元租出，主要用于種植玉米，蔬菜。隆德縣沙塘鎮(zhèn)馬河村、新民村、光聯(lián)村、十八里村以同樣形式共流轉(zhuǎn)土地2500畝，涉及耕地承包戶600戶,集中連片搭建拱棚,種植辣椒等蔬菜.每畝以600斤小麥折價租入。這種形式主要有以下三個特點.一是政府主導(dǎo),鄉(xiāng)村兩級組織通過行政手段將農(nóng)戶連片承包土地租入,并對土地進行集中整理、規(guī)劃、投資、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施(如:水、電、路、棚等)，再租給大戶經(jīng)營，以推動設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展。二是土地條件較好，交通便利，大多數(shù)有灌溉條件。三是有利于土地集約經(jīng)營，農(nóng)業(yè)效益較好。
（三）出租。土地承包經(jīng)營權(quán)人將自己承包期內(nèi)的土地在一定期限內(nèi)部分或全部租賃給本村或外村種植大戶或龍頭企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并收取租金。彭陽縣城陽鄉(xiāng)楊平村80多戶承包戶將500多畝地以每畝150元出租賃給本村經(jīng)營大戶楊鑫種植烤煙。原州區(qū)中河鄉(xiāng)310戶農(nóng)戶將3000畝承包土地，以每畝220元出租給種植大戶馬玉龍種植馬鈴薯。這種形式主要有以下特點。一是流轉(zhuǎn)面積大。二是農(nóng)戶自愿主動。土地出租比較價格相對高，一般高于其他流轉(zhuǎn)形式的50-80元。三是出租土地的農(nóng)戶既可得到地租收入，又可在家門口得到務(wù)工工資。如：彭陽縣城陽鄉(xiāng)楊平村烤煙種植大戶楊鑫聘用本村土地出租戶剩余勞動力種植、分揀烤煙。08年付給本村農(nóng)戶勞務(wù)工資13萬多元，最高收入者可得4000多元。土地出租戶的剩余強壯勞力還可以外出務(wù)工，增加收入。
（四）土地信用合作社。土地承包經(jīng)營權(quán)人將自己承包期內(nèi)的土地部分或全部定期存入土地合作社，再由土地合作社貸給種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營，土地承包經(jīng)營權(quán)人定期收取“土地利息”。土地合作社主要由村委會牽頭組建，成員由村干部、經(jīng)營大戶組成，依據(jù)《土地合作社章程》并由工商部門注冊登記成立。這種形式的特點：一是土地流轉(zhuǎn)規(guī)范，有《存貸地管理辦法》、《存貸地合同》、《存貸地證》等規(guī)章制度。二是存貸雙方共同利益有保障，有利于農(nóng)民多元化增收。三是整合了土地資源，有利于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展、機械化耕作。涇源縣大灣鄉(xiāng)瓦亭村土地信用合作社，黃花鄉(xiāng)土地信用合作社，六盤山鎮(zhèn)和尚鋪土地信用合作社,2008年將372戶農(nóng)民1991.3畝土地，存入土地合作社，全部貸給有能力的苗木種植大戶。存入土地每畝210元，貸出土地每畝220元，合作社每畝收益10元。大灣鄉(xiāng)和尚鋪林場兩名職工分別從土地合作社“貸”地134畝和88畝，投入資金用于苗木規(guī)?；?jīng)營，推動苗木主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地承包戶將土地存入土地合作社后，騰出勞動力外出打工創(chuàng)收。黃花鄉(xiāng)楊槽村5戶承包戶全年外出打工，每戶年純收入2萬元以上。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中應(yīng)以高度關(guān)注的一些問題
在黨的十七屆三中全會精神的鼓舞下，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)悄然興起，流轉(zhuǎn)面積迅速擴大。農(nóng)民完全依賴土地生產(chǎn)、生活的唯一的方式及其同土地的關(guān)系發(fā)生和正在發(fā)生著重大變化。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已成為當前農(nóng)村發(fā)展中的現(xiàn)實問題和必然趨勢。一方面，土地流轉(zhuǎn)對實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，合理進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)具有積極的意義。另一方面，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)大面積流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的諸多問題也應(yīng)當高度關(guān)注并加以解決。
（一）缺乏規(guī)范約束機制。土地流轉(zhuǎn)中存在的比較突出的問題，主要是本村集體農(nóng)戶間口頭協(xié)議、私下交易，沒有合同條款。一些農(nóng)戶土地承包權(quán)存在多次轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，地塊地界不清，土地檔案不全、權(quán)屬不清，這一問題很可能導(dǎo)致因土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，最終使部分農(nóng)民失去賴以生存的土地，進而失去土地這一農(nóng)民生存的保障，造成新的社會矛盾。
（二）尚未形成流轉(zhuǎn)市場。基本沒有形成規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)市場，也沒有土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，盡管個別地方有土地流轉(zhuǎn)中介組織，但沒有完善的規(guī)章制度極其服務(wù)職能，存在很大的盲目性和不可調(diào)控性。
（三）缺乏流轉(zhuǎn)經(jīng)營大戶。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺少種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)帶動，真正有實力的承包戶很少。一些經(jīng)營戶為了套取國家的項目、資金，大面積的租地，種植單一的農(nóng)作物，粗放經(jīng)營。一些經(jīng)營戶以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)大面積租地，套取政府投資，出現(xiàn)經(jīng)營虧損時既不遵守合同，又放棄經(jīng)營使集中流轉(zhuǎn)的土地不能發(fā)揮應(yīng)有的效益。
（四）土地流轉(zhuǎn)收益較低。山坡地流轉(zhuǎn)收益絕大多數(shù)以糧食、蔬菜、（主要是土豆）等實物作為轉(zhuǎn)讓補償。一般每畝轉(zhuǎn)讓費30元左右，川臺地每畝150元--200元。一些地方鄉(xiāng)村干部以低于市場價格確定土地流轉(zhuǎn)費，人為地壓低土地出租價格，損害了農(nóng)民的權(quán)益。
（五）移民承包經(jīng)營混亂。2008年，全市因生態(tài)移民、地質(zhì)災(zāi)害移民、扶貧搬遷等形式，大約遷出1.5萬戶，7.3萬人，按人均三畝多地計算，約有25萬多畝耕地。原承包地除部分退耕還林外，其余部分有被親戚朋友耕種，還有的被本村集體外的人耕種，甚至被外縣、外鄉(xiāng)人耕種，但國家給予原承包戶的土地的優(yōu)惠政策（如各種補貼）仍繼續(xù)享受，存在搬遷戶長期雙受益和再返鄉(xiāng)現(xiàn)象，土地管理比較混亂。
（六）私下買賣比較突出。部分自發(fā)搬遷戶、農(nóng)轉(zhuǎn)非戶、沒有勞力戶將城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線帶、旅游景區(qū)旁的土地出賣，用于建宅基地、小作坊、營業(yè)用房。一些有錢人以每畝1500元--4000元不等價格買地占地，伺機高價轉(zhuǎn)賣，土地的用途已被改變，耕地面積減少，糧食安全壓力進一步加大。
（七）土地質(zhì)量逐漸下降。流轉(zhuǎn)后的土地，由于經(jīng)營者生產(chǎn)要素（勞力、資金、科技等）的投入極其有限，達不到精耕細作，大部分土地不使用農(nóng)家肥，只使用少量化肥，使土地嚴重板結(jié)、鹽堿化，土地質(zhì)量明顯下降。一些經(jīng)營者由于土地收益較低，出現(xiàn)轉(zhuǎn)手轉(zhuǎn)包或撂荒，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的能力下降，糧食安全問題凸現(xiàn)。
(八）流轉(zhuǎn)政策機制不全。目前，在全市的土地流轉(zhuǎn)政策還未出臺的情況下，縣鄉(xiāng)政府既沒有規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)規(guī)章，也沒有促進土地流轉(zhuǎn)的比較完善的管理辦法，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出很大的盲目性和無序性。
三、加強土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范管理的建議
根據(jù)黨的十七屆三中全會《決定》中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須“堅持依法自愿有償原則，確保流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損壞農(nóng)民土地承包權(quán)益”的原則，結(jié)合當前全市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實問題，提出以下建議。
（一）盡快制定《固原市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)暫行管理辦法》。依照國家土地流轉(zhuǎn)法、土地流轉(zhuǎn)糾紛管理辦法等法律法規(guī)，應(yīng)盡快制定《固原市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)暫行管理辦法》,明確農(nóng)民土地承包權(quán)益和流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式、土地用途、土地信息提供、法律正策咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、矛盾糾紛調(diào)處、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案、登記、檔案管理、工作規(guī)程、保障措施，使土地流轉(zhuǎn)有章可循?！掇k法》要體現(xiàn)四個原則：一是家庭經(jīng)營制度不變的原則；二是平等、協(xié)商、有賞、自愿的原則；三是不改變土地用途的原則；四是因地制宜、因勢利導(dǎo)原則。
（二）成立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)中介和服務(wù)組織。如土地合作社、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。中介組織要由鄉(xiāng)村干部、農(nóng)戶代表組成，依據(jù)《章程》注冊登記。服務(wù)組織要建立市、縣、鄉(xiāng)村四級工作機制，按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化、流轉(zhuǎn)服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、農(nóng)戶利益確?；?#8221;的要求,建立健全土地流轉(zhuǎn)制度。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同,實行登記制度,由村委會備案,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記。二是建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。要積極探索通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效機制，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢等服務(wù)工作。村級成立土地流轉(zhuǎn)合作社或土地銀行，接收農(nóng)戶申請托管的土地，一方面合理利用撂荒地，由合作社進行規(guī)模種植或通過縣區(qū)鄉(xiāng)調(diào)劑和網(wǎng)上招租等形式，把土地流轉(zhuǎn)出去。另一方面，由鄉(xiāng)村兩級將農(nóng)民“存入”的土地適當整理包裝后統(tǒng)一“貸”給種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營，農(nóng)民定期收取土地利息。使土地流轉(zhuǎn)進入有序的市場化軌道。
（三）盡快開展全市土地流轉(zhuǎn)情況摸底清查工作。對目前全市土地流轉(zhuǎn)的基本情況，全面清查，歸類分析，對流轉(zhuǎn)形式及其規(guī)范管理提出指導(dǎo)性意見，對存在的突出問題提出解決的具體辦法，確保土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有序開展，農(nóng)民利益不受損失。
（四）嚴禁土地買賣，保證土地減少的閘門不放松。要針對目前土地隱形或半公開買賣的問題，盡快出臺嚴禁土地買賣違法行為的指令性文件，防止土地用途改變，防止耕地面積不斷減少，確保糧食面積相對穩(wěn)定，對已出現(xiàn)的私下買賣土地問題應(yīng)嚴查嚴處。
（五）建立土地儲備制度。把土地流轉(zhuǎn)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃之中，納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局支之中。避免亂占、亂建、亂賣耕地，給國家和群眾造成損失。同時，政府要對城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線帶、旅游景區(qū)旁的土地及村委會、移民搬遷、農(nóng)轉(zhuǎn)非戶遺留承包土地，由土地合作社或土地銀行儲備、登記、備案，管理、使用。
（六）積極培育土地流轉(zhuǎn)市場 。目前，全市土地流轉(zhuǎn)使用中政府主導(dǎo)干預(yù)的問題比較突出。在公益性用地、商業(yè)性用地的征用拆遷過程中，同一地段，同樣地畝，補償標準不一，農(nóng)戶處于絕對的劣勢地位，土地糾紛較多。同時，承包權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏市場引導(dǎo)，自發(fā)和盲目性很大。因此，要盡快建立規(guī)范的土地市場，發(fā)揮市場對土地這一特殊資源的有效配置。土地流轉(zhuǎn)要有利于土地發(fā)揮效益，有利于節(jié)約用地，要盡快建立規(guī)范的評估體系，對農(nóng)民給以更多的優(yōu)惠正策，完善承包人權(quán)益的保障機制。
課題調(diào)研人：
（作者系 固原市委辦公室副秘書長、政策研究室主任
經(jīng)濟師； 固原市委講師團團長、教授）
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