農工委法案處
國家關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見指出，要強化鄉(xiāng)村振興法治保障，抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。為此，我們深入部分市縣和有關部門開展調研，形成了一些初步思考。
一、鄉(xiāng)村振興立法具有劃時代的重大意義
務農重本，國之大綱。實現(xiàn)全面建成小康社會目標，“三農”是短板，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標，“三農”也是短板。當前，我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農村發(fā)展不充分。農村的飲水、交通、通訊、住房等基礎設施薄弱、農村的醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老等基本公共服務短缺、服務水平不高、農民共享現(xiàn)代社會發(fā)展成果不充分等問題依然較為突出，城鄉(xiāng)之間、工農之間的要素不平等交換仍然存在。制定鄉(xiāng)村振興法，有利于重塑城鄉(xiāng)關系，強化制度性供給，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。制定鄉(xiāng)村振興法是凝心聚力、統(tǒng)籌推進農村各項建設的需要。用法律的形式將鄉(xiāng)村振興的原則、內容、目標、措施、責任等固定下來，有利于準確把握鄉(xiāng)村振興的科學內涵，凝聚全社會共識，充分挖掘鄉(xiāng)村多種功能和價值，釋放農業(yè)農村發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌推進農村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。解決農業(yè)農村問題要立法先行。改革開放40年來，最重要的改革是從農村開始的，最成功的改革成果是農村的改革。黨的十八大以來，農業(yè)和農村的改革思路明確清晰，政策體系逐步完備，思想認識高度一致，用法律形式將這些好的政策措施法定化，必將有力促進農村經(jīng)濟社會快速健康發(fā)展。
二、鄉(xiāng)村振興立法的指導思想和基本原則
在調研過程中，大家就立法的基本原則提出了一些意見和建議，概括歸納為八項。這八項基本原則相互關聯(lián)，互為補充，應當作為立法的基本遵循，貫穿于立法全過程。
1、政府主導。鄉(xiāng)村振興必須堅持政府主導，充分發(fā)揮各級政府在鄉(xiāng)村振興中的主導作用。應當明確各級人民政府是推進鄉(xiāng)村振興的責任主體，全面負責本行政區(qū)域內鄉(xiāng)村振興工作。要建立健全工作協(xié)調機制，各有關部門通力合作，密切配合，按照職責分工共同做好各項工作。要加強輿論宣傳和政策引導，支持和鼓勵社會各界積極參與到鄉(xiāng)村振興中來。
2、規(guī)劃引領。規(guī)劃是引領鄉(xiāng)村振興的總章程，也是立法中應當明確的重點內容。目前，國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)已印發(fā)實施，搭建起了鄉(xiāng)村振興“四梁八柱”。省市縣要以此為指導，結合本行政區(qū)域實際編制地方鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和專項規(guī)劃或方案，加強各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系，細化、實化鄉(xiāng)村振興工作階段目標、重點任務和政策舉措，以規(guī)劃引領和促進城鄉(xiāng)在公共服務、基礎設施、產業(yè)結構、生態(tài)保護、人口布局等雙向互動、融合發(fā)展。
3、城鄉(xiāng)融合。當前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種不平衡不充分的發(fā)展主要集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分上。必須看到，城市與鄉(xiāng)村是一個相互依存、相互融合、互促共榮的生命共同體，城市的發(fā)展和繁榮絕不能建立在鄉(xiāng)村凋敝和衰敗的基礎上，鄉(xiāng)村的振興也離不開城市的帶動和支持，城鄉(xiāng)共榮是實現(xiàn)全面小康和全面現(xiàn)代化的重要前提。因此，推動城鄉(xiāng)要素、產業(yè)、居民、社會和生態(tài)融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共建共享共榮，是破解發(fā)展不平衡不充分難題的根本途徑，也是確保實現(xiàn)高質量發(fā)展的前提條件。要建立城鄉(xiāng)融合的體制機制，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置，全面激活農村各種資源；堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，公共資源優(yōu)先投向農業(yè)農村，為農村提供全方位制度性供給保障，不斷增強農業(yè)農村吸引力。
4、產業(yè)帶動。產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興之基。鄉(xiāng)村振興必須大力扶持和發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，著力培育鄉(xiāng)村自身造血功能，壯大集體經(jīng)濟，構建農業(yè)一二三產融合發(fā)展體系。應當因地制宜，大力實施農村產業(yè)結構調整，發(fā)展具有區(qū)域特色的支柱產業(yè)；深化農村供給側結構性改革，大力發(fā)展綠色農產品和旅游產業(yè)。通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業(yè)經(jīng)營有效益，使農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供新的經(jīng)濟增長點。通過制度設計，搭建平臺，動員和鼓勵社會力量到農村投資興業(yè)，以引資帶動產業(yè)發(fā)展，以產業(yè)帶動農民致富，形成良性循環(huán)、競相發(fā)展的蓬勃局面。
5、人才支持。鄉(xiāng)村振興人才是基石。農村經(jīng)濟社會發(fā)展，說到底關鍵在人。要不斷加強農村專業(yè)人才隊伍建設，創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培育引進使用機制。鼓勵外出能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵大學生村官扎根基層，為鄉(xiāng)村振興提供人才保障。農民是鄉(xiāng)村振興的主力軍，要就地培養(yǎng)更多愛農業(yè)、懂技術、善經(jīng)營的新型職業(yè)農民，造就更多本土人才。要制定人才優(yōu)惠政策，營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為人才搭建干事創(chuàng)業(yè)的平臺，吸引高技術、高知識人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，激活農村的創(chuàng)新活力。要注重建立引導和鼓勵高校畢業(yè)生到基層工作的長效機制，讓大學生“愿下來，又留得住”，讓愿意留在鄉(xiāng)村、建設家鄉(xiāng)的人留得安心，讓愿意上山下鄉(xiāng)、回報鄉(xiāng)村的人更有信心，激勵各類人才在農村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手。
6、科技支撐。鄉(xiāng)村振興，無論是農業(yè)強、農村美還是農民富，都離不開農業(yè)科技力量的支撐。要加強農業(yè)科技攻關，鼓勵科教企協(xié)同創(chuàng)新，支持涉農科研院所與家庭農場、合作社、農業(yè)企業(yè)等開展交流合作，推進農業(yè)科技進村下田，依靠科技打造鄉(xiāng)村振興的新引擎。要緊緊圍繞糧食安全、綠色發(fā)展、食品安全、農民增收、美麗鄉(xiāng)村建設等重大農業(yè)科技需求，加大核心關鍵技術、共性技術和戰(zhàn)略性技術創(chuàng)新，催生引領性、革命性、顛覆性重大成果，建設戰(zhàn)略性技術創(chuàng)新高地。要面向現(xiàn)代農業(yè)建設主戰(zhàn)場，更加注重農業(yè)應用技術創(chuàng)新、成果轉讓、示范轉化、推廣培訓，更加注重科技與農業(yè)產業(yè)整體聯(lián)動、融合發(fā)展的模式和方式，更加注重創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、金融鏈的融合，讓科技支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略騰飛。
7、資金保障。當前，農村基礎設施和公共服務嚴重滯后，農業(yè)投融資渠道有限，資金的解決途徑嚴重不足，而鄉(xiāng)村又是弱勢群體聚居之地，自身發(fā)展缺乏“本錢”。因此，各級政府應當建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度，公共財政更大力度向“三農”傾斜，確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標任務相適應。要搭建融資平臺，拓寬資金籌集渠道，創(chuàng)新融資方式，吸納社會資本，繁榮農村金融，進一步提高農業(yè)農村投入比例。要提高金融服務水平，把更多金融資源配置到農村經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求。同時，要進一步促進農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，理順農產品價格形成機制，探索完善農產品價格支持等，強化工資性收入和經(jīng)營性收入，使其形成穩(wěn)定的增收來源。
8、綠色發(fā)展。中國特色的鄉(xiāng)村發(fā)展道路，必須堅持人與自然和諧共生，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路。鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，對于糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護、提供生態(tài)產品、發(fā)展生態(tài)旅游等意義重大，也是農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展的應有之義。要創(chuàng)新體制機制，更新思想觀念，大力發(fā)展綠色休閑農業(yè)，加快農業(yè)生產方式由過度消耗資源向節(jié)能減排綠色發(fā)展轉變，由保證“量”的供應向滿足“質”的提高轉變，不再單純追求產品量的增長，而要追求質量、品牌，保證產品優(yōu)質、健康、綠色，讓農業(yè)在文化上有亮點、景觀上有看點、休閑上有賞點，不斷滿足人民對生態(tài)產品的需求和對美好生活的需要。
三、鄉(xiāng)村振興立法需要把握的幾個問題
座談調研中，大家普遍感到鄉(xiāng)村振興立法涉及內容多、涵蓋范圍廣，要科學謀劃和精心設計，使之成為農業(yè)農村“小憲法”。建議結合現(xiàn)行農業(yè)農村法律法規(guī)的實施情況，在今年中央1號文件基礎上進一步深化細化，形成法規(guī)草案。
(一)堅持改革導向，用改革的思維做好立法工作。從我省的省情和實際出發(fā)，服從和服務于中央和省委的重大決策部署，是做好立法工作的基礎。一是要從改革發(fā)展穩(wěn)定的大局著眼。把立法放在改革發(fā)展穩(wěn)定大局上加以審視，使立法和改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策相結合，積極穩(wěn)妥地解決好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中涉及的重大問題。二是堅持立法進程與農業(yè)農村改革發(fā)展進程相適應。既不能滯后，也不能冒進超前，要基于現(xiàn)實，又要有一定的前瞻性，體現(xiàn)與時俱進的精神。三是要把農業(yè)農村改革中成功的經(jīng)驗和做法通過立法固定下來，同時對在實踐中需要進一步完善和探索的新事物可以規(guī)定的原則一些，為進一步深化改革留有一定的余地和空間。
(二)堅持問題導向，把解決問題作為立法的出發(fā)點和落腳點。要提高立法質量，增強立法的針對性、精準性、時效性，就是要聚焦重點任務，堅持問題導向，找準立法的切入點，點準穴位，精準發(fā)力。一是要深入開展調查研究，切實找準摸實制約鄉(xiāng)村振興的突出問題，重點圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的資金保障、技術支撐、人才支持、產業(yè)布局、文化振興、生態(tài)建設、民生保障以及基礎設施建設等方面，通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃。二是對農村土地制度、農村集體產權制度、現(xiàn)代農業(yè)基本經(jīng)營制度、農業(yè)支持保障制度、公共服務建設、鄉(xiāng)村治理等一些基本制度法定化，建立起制度保障體系，明確目標任務和具體措施。三是要針對我國目前有些法律法規(guī)存在違法成本比較低的現(xiàn)象，在制定法律責任時，建議提高違法成本，不斷增強處罰的剛性約束力。
(三)堅持科學立法、民主立法，切實維護好發(fā)展好人民群眾的根本利益。立法的目的在于實施。在立法過程中要充分尊重人民主體地位，制定科學的立法體制機制，堅持民主立法、開門立法，讓群眾知曉立法動態(tài)、清楚立法目的、參與立法過程，使立法決策充分反映民意。一是立法過程要公示，通過相關媒體向社會公開法規(guī)草案及說明、審議結果報告等多方面立法信息，做到過程與結果雙公開。二是公開途徑要多樣，通過召開座談會、論證會以及立法前評估、立法中評估等，直接聽取各方面意見，用有效的形式確保實際的效果。三是征求意見要廣泛深入，特別要注重征求立法相對人、基層一線人大代表、人民群眾的意見和建議，擴大立法的共識，使立法最大可能的體現(xiàn)民意、維護民益、集中民智。
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