引言
2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出，建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，生產(chǎn)發(fā)展和生活富裕是基礎(chǔ)，農(nóng)村物質(zhì)生活的改善在于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和增加農(nóng)民收入，這就需要大量的資金投入，而這一重大歷史任務(wù)只靠財政資金是遠遠不夠的，歸根結(jié)底需要金融資金的投入和支持，農(nóng)村金融也就理所當(dāng)然成了新農(nóng)村建設(shè)的堅強后盾。近年來，農(nóng)村金融服務(wù)體系在支持新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的作用，但由于長期以來我國農(nóng)村與城市相分離的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等歷史原因的影響，農(nóng)村金融服務(wù)體系還遠未完善，農(nóng)村金融存在著嚴(yán)重的供給和需求不足等諸多問題，而且這些問題伴隨著國際金融危機的沖擊而日益突顯。因此，我們應(yīng)審視農(nóng)村金融服務(wù)體系存在的不足，分析其原因，并逐步加以完善，只有這樣，才能有效地應(yīng)對金融危機的影響和更好地為我國新農(nóng)村建設(shè)這一重大歷史任務(wù)提供有力的資金支持。
1、當(dāng)前農(nóng)村金融服務(wù)體系的不足
目前我國對農(nóng)村金融還沒有一個嚴(yán)格、明確的定義。劉鴻儒教授認為，農(nóng)村金融是指農(nóng)村貨幣流通和信用活動的總稱，包括吸收農(nóng)村存款、發(fā)放農(nóng)村貸款、辦理農(nóng)村現(xiàn)金收支和轉(zhuǎn)賬結(jié)算及發(fā)展農(nóng)村信用社等活動。 [1]而農(nóng)村金融服務(wù)體系是一個綜合性的資金融通體系，當(dāng)前，農(nóng)村金融服務(wù)體系存在的不足既表現(xiàn)在農(nóng)村金融服務(wù)硬件設(shè)施的不足，也體現(xiàn)在軟件方面的不足，此外，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境的不完善更進一步突顯了當(dāng)前農(nóng)村金融服務(wù)體系的不足。
1．1 農(nóng)村金融服務(wù)體系硬件設(shè)施的不足
金融硬件設(shè)施是開展農(nóng)村金融服務(wù)的基礎(chǔ)。農(nóng)村金融服務(wù)體系的硬件設(shè)施不足首先體現(xiàn)在農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)點的不足。當(dāng)前，我國農(nóng)村金融機構(gòu)主要是中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社。除以上三個正規(guī)金融機構(gòu)外，還有郵政儲蓄、農(nóng)村扶貧社和民間私人借貸等非正規(guī)的金融服務(wù)機構(gòu)。近年來，在市場化改革過程中,四大商業(yè)銀行的網(wǎng)點陸續(xù)從縣域撤并，從業(yè)人員逐漸精簡，部分農(nóng)村金融機構(gòu)也將信貸業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向城市，致使部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了金融服務(wù)空白。2007年末，全國縣域金融機構(gòu)的網(wǎng)點數(shù)為12.4萬個，比2004年減少9811個?？h域四大商業(yè)銀行機構(gòu)的網(wǎng)點數(shù)為2.6萬個，比2004年減少6743個；金融從業(yè)人員43.8萬人，比2004年減少3.8萬人。其中農(nóng)業(yè)銀行縣域網(wǎng)點數(shù)為1.31萬個，比2004年減少3784個，占縣域金融機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)的比重為10.6%，比2004年下降了2個百分點。在四大商業(yè)銀行收縮縣域營業(yè)網(wǎng)點的同時，其他縣域金融機構(gòu)的網(wǎng)點也在減少。2007年末，農(nóng)村信用社縣域網(wǎng)點數(shù)為5.2萬個，分別比2004、2005和2006年減少9087、4351和487個。2004-2006年，除四大商業(yè)銀行以外的縣域金融機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)年均下降3.7%，其中經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)縣域金融機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)年均下降9.29%。 由于縣域金融機構(gòu)網(wǎng)點和從業(yè)人員的減少，縣域經(jīng)濟獲得的金融服務(wù)力度不足。縣域企業(yè)金融覆蓋水平近年來雖有提高，但總體水平仍然較低。截至2007年末,全國有2868個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有任何金融機構(gòu)，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7%。[2]以至在一些農(nóng)村出現(xiàn)“存點錢要跑幾十里，取點錢要排半個小時隊”的農(nóng)民訴求。其次，農(nóng)村金融網(wǎng)點服務(wù)人員少，高素質(zhì)金融人才缺乏，金融信息化建設(shè)滯后。
1．2 農(nóng)村金融服務(wù)體系軟件方面的不足
現(xiàn)階段發(fā)展中，農(nóng)村金融服務(wù)體系主要存在資金利用效率低、信貸投入減少并且結(jié)構(gòu)不合理、金融品種單一，硬件基礎(chǔ)薄弱、業(yè)務(wù)創(chuàng)新不足等問題。首先，隨著國有商業(yè)銀行撤離農(nóng)村，為郵政儲蓄提供了廣闊的空間，形成了與信用社兩足鼎立的局面，據(jù)統(tǒng)計在新增的存款中信用社約占2/3，郵政儲蓄約占1/3，但郵政儲蓄只存不貸，隨著存放資金的增多，這些資金又回流到城市，同時農(nóng)業(yè)銀行存多貸少，吸收的資金倒流到城市，使得農(nóng)村資金供給缺口加大，加劇了農(nóng)村資金供求失衡；其次，農(nóng)村金融網(wǎng)點主要以存貸業(yè)務(wù)為主，有少量的代理收費業(yè)務(wù)，其他中間和外匯業(yè)務(wù)缺失，理財工具較少；信用社業(yè)務(wù)系統(tǒng)尚未全部縱向聯(lián)網(wǎng)，存款業(yè)務(wù)普遍缺乏通存通兌功能，與郵政儲蓄相比明顯處于劣勢地位；第三，農(nóng)村金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新相對滯后，許多金融創(chuàng)新產(chǎn)品不適應(yīng)農(nóng)村的新需求，新興的中間業(yè)務(wù)在農(nóng)村難以提供全方位的服務(wù)，尤其是對各類經(jīng)濟主體的信息、技術(shù)、市場服務(wù)不能滿足農(nóng)村的需要。[3]
如在當(dāng)前的金融危機下，許多外來務(wù)工人員選擇了回家鄉(xiāng)發(fā)展，他們有技術(shù)，有見識，有經(jīng)驗，但缺乏足夠的啟動資金，同時又缺少可以提供的擔(dān)?；虻盅浩?，因而創(chuàng)業(yè)缺乏資金，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)有錢不能貸、不敢貸的情形之間形成了兩難的矛盾。與此同時，在城市發(fā)展人才逐漸飽和，就業(yè)形勢緊張的局面下，一些農(nóng)林大學(xué)或高職院校的畢業(yè)生選擇回鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，選擇個體創(chuàng)業(yè)或聯(lián)合創(chuàng)業(yè)，他們具有創(chuàng)業(yè)所需要的知識和學(xué)歷，但往往因資金缺乏而舉步為艱。然而，農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)卻不能因勢而變，服務(wù)新形勢的需要。此外，由于目前農(nóng)村各金融機構(gòu)定位尚未十分明確，其法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問題仍較為突出。主要表現(xiàn)在：一是部分農(nóng)村信用社省聯(lián)社及派出機構(gòu)與縣聯(lián)社之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。部分地區(qū)省聯(lián)社及其派出機構(gòu)與轄內(nèi)縣聯(lián)社“一級法人”社基本上變成了行政性的上下級關(guān)系，縣聯(lián)社作為一級法人的自主權(quán)受到了限制，股東大會、監(jiān)事會等形同虛設(shè)。省聯(lián)社及其派出機構(gòu)對轄內(nèi)法人聯(lián)社管理過多，很容易造成管理體制的僵化，甚至出現(xiàn)行業(yè)管理機構(gòu)越俎代庖現(xiàn)象。由于股東的權(quán)利與責(zé)任嚴(yán)重不對稱，部分農(nóng)戶股金變成了定期存款，股東的主要目的是獲得貸款上的便利和利息優(yōu)惠。而且農(nóng)村信用社的激勵機制、監(jiān)督機制、市場退出機制等與農(nóng)村信用社經(jīng)營績效息息相關(guān)的宏微觀機制雖然在改革設(shè)計中受到了重視，但在實踐中落到實處還要走很長的路,道德風(fēng)險問題仍然沒有得到根本解決。
1．3村金融生態(tài)環(huán)境的不完善
農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境具體包括政府對農(nóng)村金融的支持程度，農(nóng)村金融組織法律供給等，它在農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)中處于基礎(chǔ)地位。我國農(nóng)村金融組織制度變遷，主要是以政府主導(dǎo)為特征。因為無論在政治力量對比還是在資源配置權(quán)力上，政府都處于主導(dǎo)地位，而非政府主體試圖進行變革現(xiàn)行的制度，必須要得到政府的認同或批準(zhǔn)。政府主體可以借助于行政命令等方式，進行變革并對變革的內(nèi)容進行監(jiān)督和控制。在我國，無論是農(nóng)業(yè)銀行的多次機構(gòu)制度變遷，還是農(nóng)業(yè)政策性銀行的設(shè)立、農(nóng)村合作金融組織的撤并等，都打上了政府主導(dǎo)的烙印。政府對宏觀調(diào)控是為了滿足自身特定目標(biāo)的實現(xiàn)，從以往國有經(jīng)濟改革的角度看，國有企業(yè)的生產(chǎn)效率提高和國企改革目標(biāo)的實現(xiàn)，需要政府進行持久的投入資金，在財政能力有限的情況下，一個必要的措施就是把聚集起來的資金按照國家的意志來使用[4]。各級政府的有限理性決定了其在制定和實施制度選擇時會受到特定目標(biāo)和利益集團的影響，不可能完全從維護社會整體福利的角度出發(fā)。比如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營活動就經(jīng)常受到政府的干預(yù)（省以下地方政府及其他行政部門），收購資金經(jīng)常被擠占、挪用、轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的權(quán)益受損害。更何況其他農(nóng)村金融組織。地方政府及其他行政部門出于各自部門利益對農(nóng)村金融組織進行不當(dāng)干預(yù)，就會妨害了農(nóng)村金融組織法律制度的實行，不利于農(nóng)村金融組織法律制度的環(huán)境建設(shè)。而另外一方面，在打擊逃廢債過程中政府與農(nóng)村信用社之間難以協(xié)調(diào)一致。地方政府認為支持“三農(nóng)”是社會的大勢所趨，農(nóng)村信用社拿錢支持地方經(jīng)濟發(fā)展是“義不容辭”的，出現(xiàn)風(fēng)險代價是在所難免的，導(dǎo)致嚴(yán)重的地方保護主義。
另一方面法院執(zhí)行力不強，一定程度造成了對逃廢債者打擊不力，難以形成失信懲戒“合力”。此外，在現(xiàn)行農(nóng)村金融組織法律制度中，缺乏確認農(nóng)村金融組織法律地位的規(guī)定。農(nóng)村金融組織在促進資金資源配置與利用方面等發(fā)揮著越來越重要的作用，但目前還沒有專門的法律來確認和規(guī)范其正常的融資活動。農(nóng)村信用社自1951年成立以來，至今已有各類機構(gòu)幾十萬戶，目前還沒有一部專門法律來對農(nóng)村信用社的性質(zhì)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、日常運營機制等進行嚴(yán)格的明確的界定，這使得我國的農(nóng)村信用社往往在“合作金融”與“商業(yè)銀行”這兩種模式之間搖擺。我國法律至今都沒有明確農(nóng)民現(xiàn)在是否有組建自己的金融合作組織的權(quán)利。此外， 2007年3月1日，四川省儀隴縣誕生了我國首家村鎮(zhèn)銀行，吉林省東豐和磐石的兩家村鎮(zhèn)銀行也正式開業(yè)。貸款公司、資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)也已面世。對于這些創(chuàng)新的農(nóng)村金融組織是適用《商業(yè)銀行法》，還是需要出臺頒布新的法律，至今還沒有定論。如果適用《商業(yè)銀行法》對這些組織要求太高而不利于農(nóng)村金融的活躍；不適用《商業(yè)銀行法》又沒有其他專門法律法規(guī)來調(diào)整，而且也不利于農(nóng)村金融的穩(wěn)定和發(fā)展。[5]
2、農(nóng)村金融服務(wù)體系不健全的原因分析
農(nóng)村金融服務(wù)體系不健全是由多方面的原因造成的，既有政府宏觀調(diào)控方面的歷史偏好的影響，也有農(nóng)村金融市場自身發(fā)展不平衡的原因，更有農(nóng)村金融面臨著特殊問題等原因。
2．1 政府宏觀調(diào)控方面的歷史偏好
改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展采取的是先城市后農(nóng)村的梯次發(fā)展模式，農(nóng)村金融體制服從服務(wù)于城市部門需要，農(nóng)村地區(qū)義務(wù)性地成為了金融資源的凈供給者?？傮w而言，現(xiàn)行的農(nóng)村金融體系仍是一個圍繞城市工業(yè)化的制度安排，體現(xiàn)的是“農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)、農(nóng)村支持城市”的國家戰(zhàn)略，這種制度安排在1978 年以來一直沒有多大改觀，近年來農(nóng)村信用合作社改革的商業(yè)化取向更加背離了農(nóng)村金融的初衷。在中央和地方政府的雙重分割下，大量資金流向了國有部門，為城市工商業(yè)部門動員儲蓄成為金融機構(gòu)在農(nóng)村活動的主要目的，一系列制度安排使我國農(nóng)村金融總體供不應(yīng)求。盡管農(nóng)村金融需求總量越來越大、結(jié)構(gòu)越來越豐富，但農(nóng)村金融供給的制度安排卻維持剛性，甚至是相對萎縮的，農(nóng)村金融供求呈現(xiàn)出明顯的總量與結(jié)構(gòu)的雙重失衡，扎根于農(nóng)村的金融機構(gòu)成為當(dāng)?shù)赜邢拶Y金的漏斗，它們只吸收存款但很少放款，甚至不少地方的商業(yè)銀行根本就不對農(nóng)戶和農(nóng)企發(fā)放貸款。農(nóng)村資金一直在“非農(nóng)化”，其結(jié)果必然是“城市吃肉，農(nóng)村失血”。這是一種劫貧濟富的制度安排。[6]這種“效率優(yōu)先，忽視公平”的制度安排不可避免地導(dǎo)致了現(xiàn)今農(nóng)村金融的畸形發(fā)展局面。
2．2 農(nóng)村金融市場自身發(fā)展的不平衡
只有完全競爭的市場才能發(fā)展充分，才能發(fā)展得好，金融市場也不例外。隨著改革開放的深入和我國加入世界貿(mào)易組織所作的承諾，城市中的銀行業(yè)競爭進入白熱化階段，這也使得城市的銀行業(yè)得到了良性發(fā)展。然而在廣大農(nóng)村，“農(nóng)村金融市場論”的主流地位“動搖，逐步為“金融約束論”即斯蒂格利茨的“不完全競爭市場論（Imperfect Market Paradigm）”所代替。[7]農(nóng)村金融體系應(yīng)該是一個多主體參與的開放性市場體系，各主體依據(jù)自身特點與定位分別服務(wù)于不同客戶的多層次需要，但這種理想的彈性組織體系在我國農(nóng)村并不存在。農(nóng)村金融市場體系發(fā)育不健全,同業(yè)拆借市場范圍較小，農(nóng)村信用社的跨區(qū)域性拆借困難,客觀上由于我國的農(nóng)村金融市場存在較為明顯的短缺和抑制,供給方在市場體系中基本處于壟斷者的地位,加之資金的價格未能市場化,由此導(dǎo)致的金融交易行為扭曲的現(xiàn)象普遍存在。
這在一些經(jīng)濟欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)地更為突出，如當(dāng)?shù)剜]政儲蓄一般只存不貸，而貸款成了農(nóng)村信用社的“專利”業(yè)務(wù)。正是由于農(nóng)村信用社和郵政儲蓄等農(nóng)村金融機構(gòu)在農(nóng)村的寡頭壟斷，這也直接導(dǎo)致了長期以來民間金融作為非正式金融，不能見光，只能“在夜色中潛行”，但這并沒有妨礙地下金融在陽光金融的裂縫中迸發(fā)成長。目前在我國的農(nóng)村金融市場上,非正規(guī)金融實際上構(gòu)成了主體。調(diào)查顯示,農(nóng)村私人借貸極為普遍,構(gòu)成了農(nóng)村借貸主要的主要方面。農(nóng)戶的支出比例從大到小依次為教育、生活、醫(yī)療和生產(chǎn),當(dāng)入不敷出時,農(nóng)戶往往更傾向于通過私人借貸的方式獲得融資。統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)戶從正規(guī)金融渠道獲得的借款占全部借款的比重不到1 /3。這主要是因為通過正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)獲得借款非常困難。調(diào)查還顯示,農(nóng)民借貸的問題并不在于利率的高低,而是根本借不到錢。[8]
2．3 農(nóng)村金融市場固有的特殊問題
農(nóng)村金融多以農(nóng)戶為客戶，這就導(dǎo)致了農(nóng)村金融不得不面對一些城市金融所沒有的特殊問題。第一個問題就是信息不對稱。金融機構(gòu)總是難以掌握農(nóng)村借貸人的信息，比如農(nóng)民的貸款究竟用在什么地方、風(fēng)險多大、還款能力多強等等，對農(nóng)戶缺乏足夠的信用信息，如以往是否借款，還款情況怎么樣等等都缺少依據(jù)，農(nóng)村金融機構(gòu)由于人力和財力有限，因而在沒有充分的信息的前提下基本上是不會借貸的。第二個問題就是缺乏正規(guī)金融機構(gòu)愿意接受的抵押品，像土地、田產(chǎn)、農(nóng)舍、勞動力等，銀行都不愿意接受，而一些農(nóng)產(chǎn)品雖然具有一定的價值，但銀行因擔(dān)心保存和銷售轉(zhuǎn)賣等問題而“惹火燒身”，寧愿少貸或不貸。第三個問題是農(nóng)村金融市場的高風(fēng)險問題非常突出,因為申請貸款的農(nóng)戶與農(nóng)村微小企業(yè)可以用于抵押的資產(chǎn)有限。而且農(nóng)業(yè)項目獲利周期長,利潤率低,抗御風(fēng)險能力差?！叭r(nóng)”高風(fēng)險主要表現(xiàn)在,一是對自然災(zāi)害風(fēng)險難以有效預(yù)知和防范;二是信息風(fēng)險,即農(nóng)戶因難以掌握農(nóng)產(chǎn)品市場信息而造成產(chǎn)出的盲目性;三是政策風(fēng)險,即農(nóng)戶因缺乏必要的風(fēng)險機制而自己承擔(dān)產(chǎn)出和銷售的風(fēng)險。這些風(fēng)險在借貸關(guān)系中必然轉(zhuǎn)化為金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險。而目前農(nóng)村的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制尚未建立,緊靠商業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險是行不通的。因此,“三農(nóng)”貸款缺乏相應(yīng)的風(fēng)險補償機制,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整中的風(fēng)險損失無法減輕,農(nóng)業(yè)貸款難以持續(xù)快速增長。[9]第四個問題就是借貸的非生產(chǎn)性。發(fā)展中國家農(nóng)民由于收入較低，在消費上經(jīng)常難以自足。我國的調(diào)查顯示，農(nóng)民的財富已經(jīng)大大增加了，但至今在借貸上，最主要的用途仍然是非生產(chǎn)性的。比如蓋房子、娶妻子、看病、辦喪事、孩子教育以及日常生活開支等，占了農(nóng)村金融需求的大部分。而且這些需求是剛性的，非借不可。由于缺乏還款來源，金融機構(gòu)往往不會發(fā)放這種非生產(chǎn)性貸款。
3、農(nóng)村金融服務(wù)體系的完善
過前文對農(nóng)村金融服務(wù)體系存在的問題闡述及原因分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村金融服務(wù)體系的完善和新農(nóng)村建設(shè)一樣，同樣是一個巨大的系統(tǒng)工程，需要從多方面著手才能加以完善。
3．1 農(nóng)村金融組織法律制度的完善
無規(guī)矩則不成方圓。城市金融業(yè)的發(fā)展有《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《票據(jù)法》等金融法律法規(guī)作為有力保障。而農(nóng)村金融市場中，包括農(nóng)村合作金融類機構(gòu)以及非正規(guī)性機構(gòu)在內(nèi)都缺乏明確的法律規(guī)范,回顧我國農(nóng)村金融組織法律制度的發(fā)展，可以看出:我國以前對農(nóng)村金融組織采取管制過嚴(yán)的政策，這不僅表現(xiàn)在嚴(yán)格禁止民間金融組織進入農(nóng)村金融市場上，也表現(xiàn)在對農(nóng)村金融市場的過度干預(yù)、對農(nóng)村正規(guī)金融組織內(nèi)部管理的過多干涉等方面。例如，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第一條、第三條、第十一條、第十二條、第十三條、第十五條、分別從立法目的、經(jīng)營范圍、設(shè)立條件及分支機構(gòu)的設(shè)立規(guī)定商業(yè)銀行必須遵循審慎原則。很高的市場準(zhǔn)入門檻、嚴(yán)格的業(yè)務(wù)范圍限制和利率限制、嚴(yán)格的審批制和金融管制制度是我國對農(nóng)村金融組織管制過嚴(yán)的明顯體現(xiàn)，而一味的禁止民間金融組織進入農(nóng)村金融市場更是對農(nóng)村金融組織管制過嚴(yán)的佐證。因此，農(nóng)村金融服務(wù)體系的完善首先需要相應(yīng)的法律和制度環(huán)境支持,國家應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)法律、法規(guī)以支持新農(nóng)村金融市場的發(fā)展和繁榮。通過制定針對農(nóng)村金融發(fā)展特點的新的金融法律法規(guī)或修改現(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》，給予地下金融和民間借貸一個合法的活動平臺，將一些不屬于違法范疇的灰色金融合法化，特別是對民間借貸的最高利率應(yīng)有所界定，充分發(fā)揮其拾遺補缺的作用；應(yīng)適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村金融組織市場準(zhǔn)入條件，降低農(nóng)村金融組織的最低注冊資本要求、鼓勵多種資本進入農(nóng)村金融組織、允許組建多種形式的農(nóng)村金融組織、放寬農(nóng)村金融組織經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)活動、對農(nóng)村金融組織的管制要體現(xiàn)捉進其發(fā)展的目的等，探索發(fā)展適合農(nóng)村特點的新型農(nóng)村金融組織，推進多層次資本市場體系建設(shè)，擴大直接融資規(guī)模和比重。以解決農(nóng)村金融組織網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題；應(yīng)針對農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展做到市場化。要根據(jù)市場化的原則，建立及時有效的市場退出機制。在關(guān)閉差的金融機構(gòu)的同時，應(yīng)允許新的自愿性、互助合作性金融組織的設(shè)立，如小額貸款公司、資金互助社、信用協(xié)作會等，在條件成熟時可以考慮設(shè)立民營銀行，從體制上為民間資本合法進入金融業(yè)開辟一條道路，這樣既豐富了農(nóng)村的金融市場，增加了農(nóng)村金融資金的供給量，同時也促進了農(nóng)村金融市場的良性競爭和發(fā)展。
3．2 加強對農(nóng)村金融的政策支持
農(nóng)村金融服務(wù)體系的完善離不開農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)除法律環(huán)境外，最重要的就是政策環(huán)境。近年來，由于新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需要和國家發(fā)展戰(zhàn)略的變化，國家對農(nóng)村金融的發(fā)展給予了越來越多的重視和政策支持，特別是在2008年下半年金融危機爆發(fā)后，為擴大內(nèi)需，減少金融危機對外貿(mào)大幅縮水背景下的國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的沖擊力，國務(wù)院通過召開常務(wù)會議確定九項金融政策，加強對農(nóng)村信貸的政策支持。其中重點提到的對農(nóng)村金融的支持政策有：“建立農(nóng)村信貸擔(dān)保機制，擴大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，積極探索發(fā)展農(nóng)村多種形式擔(dān)保的信貸產(chǎn)品；積極擴大住房、汽車和農(nóng)村消費信貸市場?！?；“積極發(fā)展‘三農(nóng)’、住房和汽車消費、健康、養(yǎng)老等保險業(yè)務(wù)，引導(dǎo)保險公司以債權(quán)等方式投資交通、通信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目?！保弧斑M一步豐富支付工具體系，擴大國庫直接支付涉農(nóng)、救災(zāi)補貼等政府性補助基金范圍，優(yōu)化出口退稅流程，繼續(xù)推動中小企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設(shè)?！盵10]
會議的各項政策措施對于加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進三農(nóng)建設(shè)，推進農(nóng)村信貸支持，加強農(nóng)村保險，提高農(nóng)業(yè)的抵御自然災(zāi)害風(fēng)險能力提高，有利于加快金融服務(wù)現(xiàn)代化，全面提高農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)水平和農(nóng)村信用體系建設(shè)產(chǎn)，更為農(nóng)村金融的改革和發(fā)展增加了信心和指明了方向。市場是基礎(chǔ)，但同時也離不開政府政策的宏觀調(diào)控。政府要用政策手段誘導(dǎo)商業(yè)金融對農(nóng)業(yè)的投入。通過稅收、提供貼息和損失補償?shù)日叽胧?，鼓勵誘導(dǎo)社會資金流向“三農(nóng)”，引導(dǎo)商業(yè)銀行為縣域經(jīng)濟投融資；針對農(nóng)民抵押難的問題，研究適當(dāng)放寬貸款條件，加快發(fā)展信貸擔(dān)保機構(gòu)?？傊胤礁骷壵I造和諧發(fā)展競爭有序的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，加快推動征信體系建設(shè)，加大誠信宣傳普及力度，依法維護金融機構(gòu)和投資者的權(quán)益，切實防范和化解金融風(fēng)險。要以農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策試點范圍擴大為契機，引導(dǎo)各類資本到農(nóng)村地區(qū)投資設(shè)立新型農(nóng)村金融機構(gòu)，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)。積極探索政策性金融、開發(fā)性金融、合作性金融以及商業(yè)性金融參與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的模式，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金等在內(nèi)的農(nóng)村非銀行金融業(yè)務(wù)。
3．3 加快培育充分競爭的農(nóng)村金融市場
首先，農(nóng)村金融改革要通盤考慮，農(nóng)村金融不能只靠農(nóng)信社一家。要在農(nóng)村構(gòu)建一個多種產(chǎn)權(quán)形式相互競爭和功能互補的金融體系，具體包括：一是政策性金融體系，二是商業(yè)性金融體系，三是互助合作金融體系，四是農(nóng)村金融指導(dǎo)服務(wù)體系。體系內(nèi)四個部分，缺一不可。農(nóng)村金融的指導(dǎo)和服務(wù)體系定位應(yīng)該是信息、技術(shù)、人才培訓(xùn)的服務(wù)，不能是擁有管理權(quán)力的系統(tǒng)管理組織。其次，在以財政投入為主的前提下，我國還要積極發(fā)展財政外的其他渠道，引導(dǎo)社會資金進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，逐步構(gòu)建起多渠道的籌資機制和多主體的競爭局面，逐步實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化。政府不再是無所不包、無所不做的公共服務(wù)提供者，而應(yīng)該堅持“有所為，有所不為”，其定位應(yīng)開始“轉(zhuǎn)向一種政策制定(掌舵)同服務(wù)提供(劃槳)分開的機制”。鼓勵企業(yè)和非政府組織積極參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，將公共產(chǎn)品供給建立在市場機制、社會參與和政府自身變革的基礎(chǔ)之上。
如通過：(l)企業(yè)直接投資。政府要充分利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動企業(yè)增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入。(2)社會民間渠道籌資。非政府組織通過各種活動籌集資金用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，是社會籌資渠道中最重要的形式。政府應(yīng)該積極鼓勵引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展，尤其要加強輿論引導(dǎo)，使得更多的社會資金通過非政府組織進入農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。再者，利用資本市場，發(fā)行長期農(nóng)村基本建設(shè)國家債券也是一種可取的籌資方式。 (3)境外渠道籌資。境外籌資主要有兩種形式，一種是國際組織的商業(yè)性資金，另一種是針對農(nóng)村地區(qū)引入的境外非政府組織小規(guī)模援助資金。我國政府應(yīng)更加重視與其他國家、國際組織和非政府組織開展廣泛的合作，積極促使境外資金進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。再次，探索建立多樣化的農(nóng)村金融保險機構(gòu)。一是充實農(nóng)村金融機構(gòu)的資本金，特別是農(nóng)村信用社應(yīng)抓住改革的機遇，增資擴股，落實核心資本充足率的基本要求，增強抵御風(fēng)險的能力。二是建立農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險基金，地方政府、農(nóng)村金融機構(gòu)和農(nóng)戶可以共同出資組建農(nóng)村貸款風(fēng)險補償基金，也可成立農(nóng)村風(fēng)險保障基金，按一定比例分攤呆、壞賬。三是加快農(nóng)業(yè)保險等保障性制度建設(shè)，以彌補因自然災(zāi)害或市場變化造成的信貸資金損失，從而降低信貸資金的風(fēng)險。最后，要規(guī)范農(nóng)村信用秩序，形成農(nóng)村商業(yè)信用體系和商業(yè)道德氛圍。
通過建立起守信的激勵機制，讓守信的人得到好處，如比較方便的得到貸款，享受優(yōu)惠利息，免除稅務(wù)檢查，工商免檢等；要有效發(fā)揮法律和市場對失信行為的雙重懲罰機制，讓不守信用的人受到處罰，加大不守信的成本，形成一旦失信就難以生存的威懾，從而發(fā)揮市場的“自凈化功能”，使守信者能夠長期生存，使不講信用者被淘汰出局。政府要倡導(dǎo)信用觀念，并帶頭遵守信用。通過建立客戶信用數(shù)據(jù)庫，對農(nóng)戶信用實行等級分類，按不同信用等級確定最高貸款限額，是降低農(nóng)村金融信用風(fēng)險、提高農(nóng)村信貸資產(chǎn)質(zhì)量的有效途徑。這樣可密切與優(yōu)質(zhì)客戶的關(guān)系，促進信貸資金的良性循環(huán)，提高農(nóng)信社的經(jīng)營效益。此外，大力發(fā)展農(nóng)村擔(dān)保機構(gòu)。在農(nóng)村擔(dān)保機構(gòu)的設(shè)置上應(yīng)謹慎從事，不可過大，也不應(yīng)過小，應(yīng)以現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的管理區(qū)設(shè)置為宜。這樣既可以節(jié)省收集借款人信息的成本，又可以在法律之外用社會輿論的壓力來督促借款人履行債務(wù)。擔(dān)保公司最好實行會員制，凡本轄區(qū)從事種養(yǎng)業(yè)或農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的農(nóng)民，堅持自愿的原則，均可加入貸款擔(dān)保公司。并根據(jù)擔(dān)保公司的要求，交納貸款擔(dān)保金，貸款擔(dān)保公司根據(jù)農(nóng)戶交納貸款擔(dān)保金的多少提供不同數(shù)量的貸款擔(dān)保，這樣對擔(dān)保機構(gòu)與貸款農(nóng)戶而言雙方皆可節(jié)約成本。
3．4 農(nóng)村金融組織的自身完善
如果說積極的政策支持，健全的法律制度和充分競爭的市場環(huán)境是保證農(nóng)村金融良性發(fā)展的外因，那么農(nóng)村金融組織的自身完善則是完善農(nóng)村金融服務(wù)體系的核心內(nèi)容。首先，明晰產(chǎn)權(quán)、完善法人治理結(jié)構(gòu)，強化內(nèi)部經(jīng)營管理良好的法人治理結(jié)構(gòu)是信用社穩(wěn)定的微觀基礎(chǔ)，高效的內(nèi)部經(jīng)營管理是信用社發(fā)展的前提。為此，要完善社員代表大會、理事會、監(jiān)事會制度，重視社員代表大會行使其職權(quán)的獨立性，杜絕內(nèi)部人控制現(xiàn)象。監(jiān)事會不能流于形式，應(yīng)幫助完善貸款審查、財務(wù)審計、管理層及員工行為監(jiān)察、風(fēng)險防范等內(nèi)控制度，初步形成統(tǒng)一法人治理結(jié)構(gòu)的整體框架。[11]其次，農(nóng)村金融組織同樣是靠金融產(chǎn)品和服務(wù)賴以生存和發(fā)展，金融產(chǎn)品是金融服務(wù)的重要載體,因此，要加快金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新。
農(nóng)村地方金融要切實轉(zhuǎn)變觀念, 積極開發(fā)適合農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品, 進一步完善各種創(chuàng)新信貸業(yè)務(wù)大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)和表外業(yè)務(wù), 適應(yīng)經(jīng)營者對結(jié)算、票據(jù)流通、資金融通、金融中介服務(wù)等方面的更高要求開辦支農(nóng)金融超市, 提供存款、貸款、結(jié)算、投融資咨詢等全方位、多功能的一條龍服務(wù)定向解決農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)大戶”、“龍頭企業(yè)”等新型農(nóng)村經(jīng)濟主體的融資難問題。金融業(yè)的競爭日趨激烈, 電子化程度越來越高, 農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)在電子化服務(wù)上相對落后,因此必須重視和加快電子網(wǎng)絡(luò)化建設(shè), 才能適應(yīng)日益激烈的科技競爭需要，要依托人民銀行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的改革, 改善結(jié)算手段, 解決農(nóng)村資金結(jié)算渠道不暢、異地業(yè)務(wù)辦理難等問題。[12]再次，調(diào)整農(nóng)村金融監(jiān)管目標(biāo)和方式。鑒于我國農(nóng)村金融監(jiān)管的復(fù)雜性，應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，借鑒現(xiàn)代金融監(jiān)管新思想，建立符合農(nóng)村金融實際的監(jiān)管方式。一是由合規(guī)性監(jiān)管向合規(guī)性和風(fēng)險控制并重監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。既要加大風(fēng)險監(jiān)管力度，完善風(fēng)險監(jiān)管方式，防止風(fēng)險積累擴大，又要加強合規(guī)合法經(jīng)營監(jiān)管，維護農(nóng)村金融市場秩序和農(nóng)村金融穩(wěn)定。二是由封閉控制型向開放透明型轉(zhuǎn)變。在不涉及國家秘密和金融企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，按照有關(guān)規(guī)定公開監(jiān)管政策規(guī)定、監(jiān)管程序辦法和各類監(jiān)管信息。這樣不僅有利于保護存款人利益，也有利于實現(xiàn)外部監(jiān)管信息共享，約束監(jiān)管人和被監(jiān)管人行為，還有利于引導(dǎo)金融機構(gòu)和投資人投資和理財行為。三是逐步由事后性監(jiān)管、行政審批性監(jiān)管向風(fēng)險預(yù)警性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建立金融風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)。四是搭建行業(yè)自律平臺。最后，要加強農(nóng)村金融人才隊伍建設(shè)。在當(dāng)前金融危機和就業(yè)形勢緊張的背景下，農(nóng)村金融組織更應(yīng)抓住機遇吸收高素質(zhì)的金融人才以補充新鮮血液。只有這樣，農(nóng)村金融組織才人才，制度等方面滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要。
4、結(jié)語
農(nóng)村金融是我國新農(nóng)村建設(shè)順利進行的重要保障，為在短期應(yīng)對金融危機和長期發(fā)展“三農(nóng)”事業(yè)起到了重大作用。但由于多方面的原因，農(nóng)村金融服務(wù)體系仍處在一個發(fā)展不充分，體制不健全，體系不完善的階段，對此，文章以當(dāng)前農(nóng)村金融服務(wù)體系的不足和原因分析為基礎(chǔ)，對如何完善新農(nóng)村建設(shè)中的金融服務(wù)體系從法律、政策、市場構(gòu)建及自身改革方面提出完善對策，以此助益于當(dāng)前農(nóng)村應(yīng)對金融危機和未來新農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的需要。隨著各方面的完善，農(nóng)村金融服務(wù)體系也必將以嶄新面貌滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要。
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