作者：白博主 出品：信貸白話
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盡管財預(yù)87號《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》在第二部分“嚴(yán)格政府購買服務(wù)范圍”里說了：“不得將建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目”
但是，因為此文件在第三部分“嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理”里說過：“政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。
有人根據(jù)第三部分的相關(guān)內(nèi)容，又根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)[2015]37號）中“市、縣人民政府將購買棚改服務(wù)資金逐年列入財政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實施主體支付的規(guī)定，以及銀發(fā)【2014】287號《關(guān)于進一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》中“對公共租賃住房和棚戶區(qū)改造的貸款期限可延長至不超過25年”的表述，認(rèn)為棚改購買服務(wù)項目的期限不僅可以突破中期財政規(guī)劃的3年期限，而且最長期限可以做到25年。
此觀點是值得商榷的。
本人觀點如下：
一、不能只有建設(shè)沒有服務(wù)。
87號文“不得將建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目”，并沒有對棚改做出例外。之所以沒有例外，是因為棚改項目確實與政府采購工程不同，是一種特殊的服務(wù)事項，必須包括工程前后的公共服務(wù)，而不能僅有安置房籌集和道路、土地平整、綠化、供水、供氣、排水、通訊、照明等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
簡言之：不能只有建設(shè)沒有服務(wù)。
二、可以突破3年期限的棚改項目僅限于：已納入省級以上住建部門的棚改項目名單。
財預(yù)〔2017〕87號原文：“政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行“。
------此處的黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作，是有特指的。棚改項目的支持對象應(yīng)該是為完成國務(wù)院布置的2015~2017三年棚改計劃（1800萬套）、2018~2020三年棚改攻堅計劃（1500萬套）、具體由各省住建部門牽頭編制的棚改項目。
如果你只拿到了地市的棚改名單，確認(rèn)一下是否也進入了省里的名單，并屬于兩個三年計劃的項目。由于1800萬套 1500萬套的規(guī)模其實很大，進入這個名單并不難。不能進入的項目，其項目屬性可能有點問題。
將項目明確為列入國家1800萬套和1500萬套計劃名單，也有利于項目預(yù)算資金和貸款還款來源的落實。因為，根據(jù)國發(fā)37號文、財綜57號文、財綜11號文三個關(guān)于棚改的政府文件，列入上述計劃的項目，在財政資金安排上能夠得到保證。
如：
國發(fā)[2015]37號：
市、縣人民政府將購買棚改服務(wù)資金逐年列入財政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實施主體支付。年初預(yù)算安排有缺口確需舉借政府債務(wù)彌補的市、縣，可通過?。▍^(qū)、市）人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持，并優(yōu)先用于棚改。
財綜[2015]57號《關(guān)于做好城市棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》：
棚戶區(qū)改造資金通過市縣一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排。市縣預(yù)算安排有缺口，確需舉借地方政府債務(wù)彌補的，可通過省級人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持。
財綜[2016]11號《關(guān)于進一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》：
按照“省級負(fù)總責(zé)、市縣抓落實、中央適當(dāng)補助”的原則，積極籌措資金，統(tǒng)籌安排，推進棚戶區(qū)改造工作順利實施。2016年，中央財政將繼續(xù)加大對各地棚戶區(qū)改造工作的支持力度，中央補助力度不低于上年；省級財政也要增加投入，加大對財力困難市縣棚戶區(qū)改造工作的支持力度；市縣財政要按規(guī)定渠道落實資金來源。其中，地方政府債券籌集資金要繼續(xù)向棚戶區(qū)改造傾斜。與此同時，市縣財政部門要按照棚戶區(qū)改造項目實施進度及時撥付資金，確保棚戶區(qū)改造項目資金需要。
上述文件體現(xiàn)了中央對棚改工作的支持，列入三年計劃的棚改項目，資金由各級財政安排，中央和各省有專項資金補助；財政預(yù)算安排有缺口的，由省級政府發(fā)債予以補足。
三、棚改項目貸款的期限應(yīng)與項目實施和提供服務(wù)的期限相匹配。
國發(fā)[2015]37號文雖然說了“市、縣人民政府將購買棚改服務(wù)資金逐年列入財政預(yù)算”，但逐年列入預(yù)算的目的是“按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實施主體支付”。而財綜 [2016]11號規(guī)定：“市縣財政部門要按照棚戶區(qū)改造項目實施進度及時撥付資金，確保棚戶區(qū)改造項目資金需要”。說明財政資金安排的目的是保障棚改項目實施進度，所以，財政預(yù)算安排應(yīng)與棚改項目實施進度匹配，而不是根據(jù)各地的支付能力任意拉長。
另外，川府發(fā)〔2017〕10號《四川省人民政府關(guān)于進一步加強政府債務(wù)和融資管理的通知》“嚴(yán)禁通過政府購買服務(wù)延期支付價款變相融資”也不是空穴來風(fēng)。它來自于全國財政系統(tǒng)內(nèi)部會議的要求，公開見于財政部領(lǐng)導(dǎo)對全國人大匯報政府債務(wù)管控情況的報告。
因此，棚改項目的資金撥付進度、預(yù)算安排進度應(yīng)該跟項目實施和提供服務(wù)的進度匹配，付款應(yīng)該跟提供服務(wù)的質(zhì)量和績效掛鉤，才是合理的。如果項目建設(shè)完成期只有3年，付款期長達20年，就容易被認(rèn)為你實質(zhì)上購買的還是工程，沒有服務(wù)，通過延期付款達到融資的目的。
也由此，如果想適當(dāng)延長棚改項目的期限，則應(yīng)該下功夫琢磨：怎樣做實棚改的服務(wù)內(nèi)容并根據(jù)服務(wù)的績效考核結(jié)果付款。
四、以銀發(fā)【2014】287號為棚改購買服務(wù)項目設(shè)置期限缺乏合理性
銀發(fā)【2014】287號《關(guān)于進一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》中出現(xiàn)了“對公共租賃住房和棚戶區(qū)改造的貸款期限可延長至不超過25年”。但縱觀全文，發(fā)文的主要目的是在當(dāng)時短暫的經(jīng)濟低迷期防止房地產(chǎn)投資大幅下滑。主要內(nèi)容包括降低個人住房首付款比例和降低貸款利率、支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資等。而且，此文出臺的時間是2014年9月29日，而國發(fā)[2015]37號文出臺于2015年6月25日（此文首提銀行可向政府購買棚改服務(wù)發(fā)放貸款），財政部《政府購買服務(wù)管理辦法》出臺于2014年12月15日，新修訂的《預(yù)算法》也于2015年1月1日才生效。故，銀發(fā)【2014】287號所稱的“棚戶區(qū)改造的貸款”與政府購買服務(wù)模式的政策背景、預(yù)算管理背景均不同，用作87號文之后購買服務(wù)項目的期限設(shè)置依據(jù)，缺乏合理性。
五、建議棚改購買服務(wù)項目的期限不超過5~7年，最長不超過10年。
1、5~7年比較符合棚改項目的實施進度，與項目的實際進度匹配。政府按照這個進度撥付資金、銀行按照這個進度發(fā)放和回收貸款，能夠避免“購買服務(wù)延期付款變相融資”。
2、有利于避免資金挪用。由于棚改投入有各級政府的專項資金支持，如貸款期限過長，有可能造成資金的被挪用。
3、有利于貸款銀行的風(fēng)險控制。政府的預(yù)算是一年一議，中期財政規(guī)劃也最多是3年，雖然可以通過政府滾動編制中期財政預(yù)算規(guī)劃來防范財政支付風(fēng)險，但過長的貸款期限無疑會增加財政預(yù)算按期到位的不確定性。因棚改承接主體已在施工中獲得收益，項目的風(fēng)險全部由貸款銀行承擔(dān)。
實踐中，可根據(jù)作為棚改購買主體的政府的財力和信用狀況靈活設(shè)置期限。如省會城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，期限和適當(dāng)拉長。欠發(fā)達地區(qū)以及市縣政府，期限應(yīng)適當(dāng)縮短。為什么？看下一條：
4、據(jù)實確定棚改期限有利于地方政府爭取中央和省級政府的資金支持。
國發(fā)[2015]37號：“發(fā)展改革委、財政部要會同有關(guān)部門進一步加大中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財政支持力度”?！澳瓿躅A(yù)算安排有缺口確需舉借政府債務(wù)彌補的市、縣，可通過?。▍^(qū)、市）人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持”
財綜 [2016]11號：“中央財政將繼續(xù)加大對各地棚戶區(qū)改造工作的支持力度，中央補助力度不低于上年；省級財政也要增加投入，加大對財力困難市縣棚戶區(qū)改造工作的支持力度”
財綜[2015]57號：“確需舉借地方政府債務(wù)彌補的，可通過省級人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持”。
由于中央對于棚改有專項資金支持、發(fā)債資金支持，各省也有一些支持資金，如果棚改期限過長，地方政府是按照自己的預(yù)算能力設(shè)置期限的，這樣就沒有資金缺口了，也就不便于向上級政府爭取資金支持。
（所有觀點僅代表作者個人）
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