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中國(guó)的水力資源和水電發(fā)展政策

1.1 中國(guó)的水力資源特點(diǎn) 中國(guó)的水力資源具有三大特點(diǎn)：(1)總量居世界首位，但人均資源量并不富裕。中國(guó)的水力資源理論蘊(yùn)藏量為67.6萬(wàn)MW，年發(fā)電量5.92萬(wàn)億kW·h，可開(kāi)發(fā)裝機(jī)容量37.8萬(wàn)MW，年發(fā)電量1.92萬(wàn)億kW·h，均居世界首位。但中國(guó)的人口占世界的21%，因此人均占有水力資源量并不富裕。(2)水力資源時(shí)、空分布不均，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是空間上分布不均衡(見(jiàn)表1)，主要的水力資源集中在十二大水電基地(見(jiàn)表2)，另外，從地區(qū)分布上看，資源與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不匹配，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部云、貴、川、渝、陜、甘、寧、青、新、藏、桂、蒙等12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，其水力資源約占全國(guó)總量的76.86%，特別是西南地區(qū)云、貴、川、渝、藏就占61.38%，其次是中部的晉、贛、湘、豫和海南等6個(gè)省(自治區(qū))占14.57%，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、用電負(fù)荷集中的東部遼、吉、黑、京、津、冀、魯、蘇、浙、皖、滬、粵、閩等13個(gè)省(直轄市)僅占8.57%；二是時(shí)間上分布不均衡，總體看，中國(guó)大多數(shù)河流年內(nèi)、年際徑流分布不均，豐、枯季節(jié)流量相差懸殊，穩(wěn)定性較差，調(diào)節(jié)能力不夠好。(3)水力資源開(kāi)發(fā)程度低，且地區(qū)間開(kāi)發(fā)差異大。截止1998年底，中國(guó)已建成的水電站總裝機(jī)僅占可開(kāi)發(fā)容量的17.19%，按發(fā)電量計(jì)算僅10.64%，低于世界平均水平(22%)，遠(yuǎn)低于工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)發(fā)水平(50%～100%).在地區(qū)間的開(kāi)發(fā)程度上差別很大，東部水電開(kāi)發(fā)程度達(dá)到67.93%，可開(kāi)發(fā)的大型水電所剩無(wú)幾，中部水電開(kāi)發(fā)程度也已達(dá)到27.07%，只有西部地區(qū)水電開(kāi)發(fā)程度很低，只9.25%，特別是西南地區(qū)只有6.58%，西部地區(qū)有大量的大型水電資源點(diǎn)待開(kāi)發(fā)。

表1 中國(guó)的水力資源地區(qū)分布及開(kāi)發(fā)程度

表2 十二大水電基地資源及開(kāi)發(fā)情況

1.2 中國(guó)水力資源開(kāi)發(fā)前景 中國(guó)的水力資源開(kāi)發(fā)程度低，開(kāi)發(fā)前景廣闊。而水力資源發(fā)布的特點(diǎn)反映出中國(guó)的水電開(kāi)發(fā)必將是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)中西部水電，特別是西部水電基地，實(shí)行“西電東送”，為了解決河流徑流特性差的問(wèn)題，需要重點(diǎn)建設(shè)具有調(diào)節(jié)能力水庫(kù)的電站。為此，中國(guó)制定了符合水力資源特點(diǎn)的開(kāi)發(fā)布局：(1)結(jié)合全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的部署，重點(diǎn)建設(shè)“西電東送”骨干水電站。中國(guó)國(guó)家電力公司制定了全國(guó)聯(lián)網(wǎng)規(guī)劃：到2000年，以三峽電站建設(shè)為中心，首先形成中國(guó)的中部電網(wǎng)。到2010年基本形成北、中、南三個(gè)跨區(qū)互聯(lián)電網(wǎng)，北部電網(wǎng)由華北、東北、西北和山東電網(wǎng)組成，中部電網(wǎng)由華中、華東、川渝和福建電網(wǎng)組成，南部電網(wǎng)由廣東、廣西、云南、貴州、香港、澳門(mén)電網(wǎng)組成。結(jié)合全國(guó)聯(lián)網(wǎng)南、中、北三條“西電東送”通道，加快大型水電基地的開(kāi)發(fā)和骨干水電站的建設(shè)。①南路開(kāi)發(fā)南盤(pán)江紅水河、瀾滄江、烏江水電基地?；屑t水河的龍灘、瀾滄江的小灣、烏江的洪家渡水電站均為調(diào)節(jié)性能好的梯級(jí)“龍頭”水庫(kù)電站，是國(guó)家電力公司擬在近期開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)項(xiàng)目。②中路建成三峽水電站和開(kāi)發(fā)長(zhǎng)江中上游(含清江)水電基地、金沙江中下游水電基地，送電華中、華東。長(zhǎng)江三峽、清江高壩洲在建，清江水布埡準(zhǔn)備開(kāi)工建設(shè)；金沙江中下游是全國(guó)最大的，也是技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)最好的水電基地，是西電東送最重要的電源，目前正在積極開(kāi)展溪洛渡和向家壩電站的前期工作，在三峽電站第一批機(jī)組投產(chǎn)后，相繼開(kāi)工建設(shè)。③北路開(kāi)發(fā)黃河上游水電基地和中游北干流水電基地。黃河上游水電基地開(kāi)發(fā)，除滿足西北地區(qū)電力需求外，將通過(guò)西北電網(wǎng)和華北電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)西電東送，使得兩網(wǎng)水火互補(bǔ)，提高經(jīng)濟(jì)效益，其中公伯峽是國(guó)家電力公司擬在近期開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目。(2)積極開(kāi)發(fā)區(qū)域性水電站，滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電力的需要，并利用網(wǎng)絡(luò)將盈余電力外送。采取梯級(jí)流域滾動(dòng)綜合開(kāi)發(fā)的模式，開(kāi)發(fā)大渡河、雅礱江、湘西和閩浙贛水電基地及川渝的基它水電資源，其中三板溪是沅水梯級(jí)“龍頭”水庫(kù)電站，是國(guó)家電力公司擬在近期開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。(3)適當(dāng)建設(shè)抽水蓄能電站，緩解電網(wǎng)的調(diào)峰矛盾。為解決電網(wǎng)日益尖銳的調(diào)峰問(wèn)題和配合核電建設(shè)，在缺少常規(guī)水力資源的東部地區(qū)，積極研究與安排建設(shè)一批抽水蓄能電站。如浙江桐柏、江蘇宜興、安徽瑯琊山和響水澗、山東泰安、河北張河灣、山西西龍池、北京板橋峪、內(nèi)蒙古呼和浩特、遼寧蒲石河、黑龍江荒溝等。

　　水電是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是國(guó)家鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，水力發(fā)電利用的是可再生的潔凈的水力資源，符合中國(guó)正在實(shí)施的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加大對(duì)中西部水電的開(kāi)發(fā)也符合中國(guó)正在實(shí)施的西部大開(kāi)發(fā)和發(fā)展中西部經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略，發(fā)展水電對(duì)中國(guó)“西電東送”、“全國(guó)聯(lián)網(wǎng)”以及最大區(qū)域的資源優(yōu)化配置等十分重要，因此，中國(guó)正在研究和實(shí)施大力發(fā)展水電的積極政策。

　　(1)加強(qiáng)水電的中長(zhǎng)期規(guī)劃，從有利于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是發(fā)展西部經(jīng)濟(jì)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展等方面考慮，將建設(shè)西部水電基地，實(shí)現(xiàn)“西電東送”的水電發(fā)展戰(zhàn)略列入國(guó)家宏觀規(guī)劃，并列入東部受電地區(qū)的電源規(guī)劃，從而對(duì)水電的外送給予保障。

　　(2)逐步強(qiáng)制性開(kāi)放各地的電力市場(chǎng)，以保障現(xiàn)有的“西電東送”項(xiàng)目發(fā)揮效益。各省區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)要開(kāi)放電力市場(chǎng)，在負(fù)荷增長(zhǎng)和關(guān)停小火電產(chǎn)生市場(chǎng)空間時(shí)，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家最大區(qū)域的資源優(yōu)化和環(huán)保等方面考慮，優(yōu)先吸納西部水電。

　　(3)制定市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)則。“西電東送”的水電進(jìn)入電力市場(chǎng)的上網(wǎng)電價(jià)不高于當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)平均上網(wǎng)電價(jià)時(shí)，市場(chǎng)就應(yīng)該接受。

　　(4)制定稅收分配政策，解決“西電東送”和跨省區(qū)投資辦電的項(xiàng)目(包括界河水電站)有關(guān)地方稅收在省區(qū)間不平衡的問(wèn)題，從而調(diào)動(dòng)接受區(qū)外電和到區(qū)外辦電的積極性。

　　(1)貸款政策。水電建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，在短期內(nèi)還貸負(fù)擔(dān)比較重，貸款償還期對(duì)水電的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力影響最大。水電站在發(fā)電后，生產(chǎn)成本極低，效益比較好，風(fēng)險(xiǎn)較低，銀行對(duì)水電項(xiàng)目延長(zhǎng)還貸期具備可行條件。參考國(guó)外水電建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)中國(guó)水電建設(shè)的實(shí)際情況，國(guó)家正在考慮將水電的貸款期限由現(xiàn)在的12～15年延長(zhǎng)到25～30年。

　　(2)稅收政策。根據(jù)國(guó)家稅制改革對(duì)水電的影響分析，中國(guó)正在研究水電的合理稅收政策，包括：①增值稅返還政策?？紤]到稅制改革后的水電增值稅及附加稅與改革前的產(chǎn)品稅及附加稅相比，總的稅負(fù)增加8倍左右；水電集一次能源開(kāi)發(fā)和二次能源轉(zhuǎn)換同時(shí)完成，增值環(huán)節(jié)少；水電又是國(guó)家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)等因素，參照國(guó)外固定資產(chǎn)投資進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣的政策，中國(guó)水電的實(shí)際增值稅率可由17%降到13%，可將減少的增值稅返還用于水電的還貸和再開(kāi)發(fā)。②所得稅返還和優(yōu)惠政策。對(duì)所得稅“先征后返”，返回的所得稅用于滾動(dòng)開(kāi)發(fā)新的水電站；明確在“老、少、邊、窮”地區(qū)建設(shè)的水電項(xiàng)目應(yīng)享有的所得稅優(yōu)惠政策。③對(duì)于打入水電投資中的各種不合理稅費(fèi)給予減免。耕地占用稅在考慮水庫(kù)移民開(kāi)墾耕地和耕地綜合效益增加的抵扣后征收；考慮到水電建設(shè)中使用的砂石料不屬經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，可不征收礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，水電建設(shè)中的其他不合理和重復(fù)征收的稅費(fèi)給予減免。

2.3 采取積極的融資政策，擴(kuò)大水電建設(shè)融資渠道，提高水電建設(shè)的籌資能力

　　國(guó)家將出臺(tái)《產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》，可考慮設(shè)立以水電建設(shè)項(xiàng)目為主要投資對(duì)象的“水電產(chǎn)業(yè)投資基金”；目前，在中國(guó)發(fā)行長(zhǎng)期債券的融資成本較低，社會(huì)資金十分充裕，企業(yè)債券尤其是電力債券具有良好的市場(chǎng)基礎(chǔ)，絕大多數(shù)水電企業(yè)都具有發(fā)債資格，絕大多數(shù)水電項(xiàng)目都能夠滿足企業(yè)債券還本付息的要求，電力債券受到國(guó)家主管部門(mén)的一定支持，水電建設(shè)可以發(fā)行水電長(zhǎng)期債券。

　　(1)結(jié)合電力市場(chǎng)改革，研究和推行發(fā)電端市場(chǎng)的兩部制電價(jià)結(jié)構(gòu)，制定效益補(bǔ)償原則和辦法，真實(shí)體現(xiàn)水電站的發(fā)電效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前發(fā)電端市場(chǎng)的一部制電量電價(jià)，使水電在系統(tǒng)中的調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)相、負(fù)荷和事故備用等容量和動(dòng)態(tài)效益得不到回報(bào)，需要按“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的電力市場(chǎng)改革方向和《電力法》“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”的原則，推行發(fā)電端市場(chǎng)的兩部制電價(jià)結(jié)構(gòu)，使水電的容量效益得到合理回報(bào)。在電力市場(chǎng)改革的過(guò)渡期，需推行和完善“峰谷、豐枯”電價(jià)體系，使調(diào)節(jié)性能好、調(diào)峰效益大的水電站效益得到回報(bào)。

　　(2)為鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)梯級(jí)“龍頭”水庫(kù)電站，并使水庫(kù)電站巨大的梯級(jí)補(bǔ)償效益得到合理回報(bào)，正在制定梯級(jí)補(bǔ)償效益返還的原則和辦法。

　　(3)結(jié)合“西電東送”和“全國(guó)聯(lián)網(wǎng)”的線路建設(shè)，研究跨省區(qū)輸電工程的輸電價(jià)格、結(jié)算辦法、輸電運(yùn)營(yíng)方式和合同管理等，出臺(tái)相應(yīng)的政策和辦法，以保證水電能夠送得出，并降低輸電成本，發(fā)揮送電的最大效益。

　　(4)對(duì)水電站的綜合利用給予投資費(fèi)用分?jǐn)偦蛐б嫜a(bǔ)償政策。水電站的防洪執(zhí)行《水利產(chǎn)業(yè)政策》及《防洪法》第三條“防洪費(fèi)用按照政府投入同受益者合理承擔(dān)相結(jié)合的原則籌集”的規(guī)定，由國(guó)家和受益地方政府承擔(dān)投資費(fèi)用，或在財(cái)稅政策上給予優(yōu)惠，使水電站的防洪效益得到一定的補(bǔ)償；水電站的航運(yùn)過(guò)壩設(shè)施以投資分?jǐn)偤托б嫜a(bǔ)償為基礎(chǔ)，研究航運(yùn)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模與運(yùn)營(yíng)方式，航運(yùn)部門(mén)要求水電站在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上提高通航標(biāo)準(zhǔn)的，需分?jǐn)偼顿Y費(fèi)用。

　　水電規(guī)劃與國(guó)家的土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以解決水電建設(shè)項(xiàng)目的用地指標(biāo)；對(duì)水電工程建設(shè)占用耕地，在執(zhí)行“占多少，補(bǔ)多少”的占補(bǔ)平衡規(guī)定時(shí)，可考慮水庫(kù)移民安置開(kāi)墾和改良耕地的增量抵扣，水庫(kù)防洪、灌溉、養(yǎng)殖等綜合利用的增產(chǎn)和增值抵扣；繼續(xù)執(zhí)行前期補(bǔ)償、補(bǔ)助，后期生產(chǎn)扶持的政策，對(duì)于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)國(guó)家新、老《土地法》標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)差別給予增加；不斷改進(jìn)和完善水庫(kù)移民工作管理模式和實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)水庫(kù)移民工作實(shí)施管理，在“政府負(fù)責(zé)、投資包干、移民監(jiān)理”的基礎(chǔ)上，增加業(yè)主參與制，對(duì)投資包干加強(qiáng)合同管理，對(duì)移民監(jiān)理需要加強(qiáng)和全面推廣。

　　中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要電力不斷發(fā)展，為了利用可再生潔凈能源實(shí)現(xiàn)電力可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家最大區(qū)域的資源優(yōu)化配置，以及進(jìn)行能源和電力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，都需要大力發(fā)展水電。中國(guó)有豐富的水力資源，在中西部特別是在長(zhǎng)江及其上游的金沙江、黃河、瀾滄江、紅水河、烏江、雅礱江、大渡河等水電基地集中了大量的條件優(yōu)越的水電資源點(diǎn)等待開(kāi)發(fā)，為此，中國(guó)政策給予了高度重視，中國(guó)的國(guó)家電力公司正在致力于大型水電站的開(kāi)發(fā)，并努力實(shí)現(xiàn)“西電東送”和“全國(guó)聯(lián)網(wǎng)”的戰(zhàn)略，將西部豐富的水力資源送到東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但能源資源缺乏的地區(qū)，中國(guó)的有關(guān)部門(mén)也正在研究和實(shí)施有利于水電發(fā)展的政策與措施，結(jié)合國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)和發(fā)展中西部經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略，進(jìn)行水電的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)，加大對(duì)水電建設(shè)的投入。在不遠(yuǎn)的將來(lái)，中國(guó)的水電站總量將位居世界第一，成為世界水電第一大國(guó)。