原創(chuàng) 2018-04-05 楊國文
來源：監(jiān)察理論與實務(wù)，文：寧夏西部創(chuàng)業(yè)實業(yè)股份有限公司紀(jì)檢監(jiān)察部 楊國文。歡迎原創(chuàng)稿件，采用就有獎勵，郵箱：jcllysw@qq.com。
黨的十八屆六中全會對國家監(jiān)察體制改革提出了總體要求，十九大做出了進(jìn)一步的安排部署，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》，賦予國家、?。▍^(qū)）、市、縣四級監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)，對包含國有企業(yè)管理人員等六類人員實施監(jiān)督、調(diào)查、處置職能，監(jiān)察工作正有序展開。
一、問題的提出--派駐國資委紀(jì)檢監(jiān)察組監(jiān)察有效性分析
《監(jiān)察法》賦予國家、?。▍^(qū)）、市、縣四級監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)，行使對包含國有企業(yè)管理人員等六類人員實施監(jiān)督、調(diào)查、處置職能，但并未賦予國有企業(yè)紀(jì)委監(jiān)察監(jiān)督權(quán)限。以對省（區(qū)）屬國有企業(yè)管理人員監(jiān)察為例，當(dāng)前，各?。▍^(qū)）監(jiān)委在?。▍^(qū)）國資委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，對?。▍^(qū)）屬國有企業(yè)管理人員履行職務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)察。一般來說，?。▍^(qū)）屬國有企業(yè)數(shù)量少則十幾家，多的幾十家甚至更多，所管理的行使公權(quán)力的管理人員那就更多了，由一個派駐國資委紀(jì)檢監(jiān)察組對數(shù)量眾多的國有企業(yè)管理人員實施監(jiān)察，要達(dá)到全面、及時、深入的監(jiān)察效果預(yù)期，難度較大。
第一，監(jiān)察人員人員有限，精力不足，管不過來。第二，監(jiān)察人員不能及時了解國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，監(jiān)察會顯得鞭長莫及。第三，在精力有限、鞭長莫及的情況下，實際工作中可能過多地做一些調(diào)查、處置等事后監(jiān)察，而應(yīng)該做大量抓早抓小等預(yù)防性工作的監(jiān)督職能不能得以發(fā)揮，實現(xiàn)監(jiān)察職能的有效性難以得以保證。
從形式上已達(dá)到了對國有企業(yè)管理人員監(jiān)察全覆蓋，但真正實現(xiàn)監(jiān)察職能、達(dá)到監(jiān)察效果的全覆蓋，尚有好多工作要做。問題應(yīng)該如何解決呢？2018年3月25日-27日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記趙樂際在云南調(diào)研時指出：“要積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委必要的監(jiān)察職能”。對眾多的國有企業(yè)管理人員如何實施有效的監(jiān)察？筆者認(rèn)為，由上級紀(jì)委監(jiān)委向國有企業(yè)紀(jì)委授予一定的監(jiān)察監(jiān)督職能（不授予調(diào)查、處置職能），國有企業(yè)紀(jì)委進(jìn)行日常監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時請示匯報，可以有效彌補(bǔ)上級監(jiān)委對國有企業(yè)管理人員監(jiān)察的缺位，實現(xiàn)上級監(jiān)委對國有企業(yè)管理人員監(jiān)察的過渡和銜接。
二、授權(quán)國有企業(yè)紀(jì)委行使一定的監(jiān)察監(jiān)督職能的黨紀(jì)黨規(guī)和法律法規(guī)依據(jù)
1.黨章依據(jù)
黨的十九大修訂的《中國共產(chǎn)黨黨章》第五章第三十二條第七款規(guī)定：“黨的基層組織基本任務(wù)是監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，嚴(yán)格遵守國家的財政經(jīng)濟(jì)法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益?！眹衅髽I(yè)紀(jì)委是國企組織黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下對國有企業(yè)范圍內(nèi)的“黨員干部和其他任何工作人員”進(jìn)行監(jiān)督。
第二，《黨章》中此處的“黨員干部和其他任何工作人員”與《監(jiān)察法》涉及到的“國有企業(yè)管理人員”監(jiān)察對象在范圍上是高度一致的。
第三，《黨章》第五章第三十二條第七款規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容與《監(jiān)察法》第十一條第一款：“ 監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：(一)對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；”的規(guī)定在內(nèi)涵上高度一致。
由此可知，《黨章》賦予了國有企業(yè)紀(jì)委對國有企業(yè)管理人員依法履職盡責(zé)實施監(jiān)督權(quán)。
2.法律依據(jù)
《監(jiān)察法》第十九條規(guī)定：“ 對可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說明情況。”第四十五條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出如下處置：(一)對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權(quán)限，直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員，進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉；”實踐中，“進(jìn)行談話或者要求說明情況”、“進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉”都是監(jiān)督的方式，也是國有企業(yè)紀(jì)委運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”第一種形態(tài)最擅長最常用的做法。只要上級監(jiān)委依法授權(quán)，國企紀(jì)委就有了合法的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)。
三、國有企業(yè)紀(jì)委實施一定權(quán)限的監(jiān)察監(jiān)督職能的優(yōu)勢
紀(jì)委黨內(nèi)的監(jiān)督和監(jiān)委監(jiān)督在各個方面具有異曲同工之處，都堅持預(yù)防為主的方針，都強(qiáng)調(diào)抓早抓小抓常，各級紀(jì)委、監(jiān)委首要的職責(zé)是監(jiān)督，“四種形態(tài)”的原理、“懲前毖后、治病救人”的方針，也同樣適用于監(jiān)察法的實施。
2018年3月5日上午，國家監(jiān)察委員會主任楊曉渡同志在十三屆全國人大一次會議就深化國家監(jiān)察體制改革回答記者提問時強(qiáng)調(diào)：“我們做的大量工作，是日常‘拉拉袖子’、提個醒的工作，是監(jiān)督的工作，是防止人由犯小錯誤變成犯大錯誤?！奔o(jì)委黨內(nèi)監(jiān)督的做法完全可以復(fù)制到監(jiān)察監(jiān)督上來，對國有企業(yè)管理人員的監(jiān)察監(jiān)督比監(jiān)委監(jiān)督更具優(yōu)勢。在空間上，國有企業(yè)紀(jì)委距離監(jiān)督對象更近。在監(jiān)督內(nèi)容上，更了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，更了解管理人員履行職務(wù)情況，更了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和管理人員履行職務(wù)中的違紀(jì)、違法風(fēng)險點，可以更好更早地進(jìn)行預(yù)防。無論從監(jiān)督的效果上、監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性上更具優(yōu)勢。
四、上級監(jiān)委對國企紀(jì)委的有限授權(quán)
雖然黨章賦予了紀(jì)委對“黨員干部和其他任何工作人員”的監(jiān)督權(quán)，但國有企業(yè)紀(jì)委實施監(jiān)察監(jiān)督，還應(yīng)需要上級監(jiān)委的授權(quán)才更具合法性。按照《監(jiān)察法》第十九條和第四十五條的相關(guān)規(guī)定，上級監(jiān)委只能授予有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說明情況，對可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對象“進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉”，這些手段和措施僅是監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)中的第一項，不能授予調(diào)查、處置調(diào)查處置權(quán)限。即使將來授權(quán)授權(quán)國有企業(yè)紀(jì)委行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)了，國有企業(yè)紀(jì)委的監(jiān)督也不能完全代替上級監(jiān)委的監(jiān)督。
