交警部門未經(jīng)“令其立即駛離”的法定程序作出行政處罰的屬于違法行政行為
————周某訴上海市公安局浦東分局交通警察支隊(duì)行政處罰案
審理法院： 上海市浦東新區(qū)人民法院
案例來源：人民法院報(bào) 2012年1月5日第7版
【案例要旨】
駕駛?cè)诉`法臨時停車，交警部門必須經(jīng)過“令其立即駛離”的法定程序后，若駕駛?cè)嗽诂F(xiàn)場拒絕立即駛離的，可以依據(jù)相關(guān)事實(shí)和法律作出行政處罰。交警部門在路口設(shè)立的警示牌，僅是一種事前的普遍的提醒和宣傳行為，與執(zhí)法權(quán)行使的現(xiàn)場指令存在本質(zhì)區(qū)別，因此，交警部門僅依靠路口警示牌和電子拍照作出處罰違反法定程序，屬違法行政行為。
【案情回放】
交警部門在上海市浦東新區(qū)合歡路南北路口均設(shè)置了警示牌，載明“停車行為違法，請立即駛離”。2011年3月23日下午14時左右，原告周某駕駛自己的轎車行駛至合歡路時，因不熟悉道路而將車停在路邊，讓隨車同伴下車問路，自己則留在車內(nèi)等候。14時07分，被告上海市公安局浦東分局交通警察支隊(duì)民警通過視頻監(jiān)控平臺發(fā)現(xiàn)該車停在路邊，隨即通過攝像頭對其進(jìn)行拍照取證。2011年6月9日，被告作出行政處罰，認(rèn)定原告停車行為違反臨時停車規(guī)定，且駕駛?cè)穗m在現(xiàn)場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行，依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第九十三條第二款規(guī)定，決定給予罰款200元的處罰。原告對此不服，向上海市浦東新區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求法院撤銷被告作出的處罰決定。
法院審理后認(rèn)為，原告將機(jī)動車停在合歡路丁香路路口南側(cè)約30米處，違反了有關(guān)臨時停車的規(guī)定。但對于原告是否“拒絕立即駛離”，法院認(rèn)為，該路段入口處雖有警示牌提示“停車行為違法，請立即駛離”，但該標(biāo)牌是對所有駛?cè)牒蠚g路的機(jī)動車駕駛?cè)似毡樾缘奶嵝押鸵?/span>。在原告停車但未離開現(xiàn)場的情況下，被告沒有針對原告的個別行為進(jìn)行勸導(dǎo)，提出立即駛離的要求，故難以認(rèn)定原告在停車時拒絕立即駛離。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，法院在判決前建議被告改變原具體行政行為。后被告接受建議，自行撤銷了對原告的該項(xiàng)處罰決定，原告申請撤訴，法院于2011年8月1日裁定準(zhǔn)予撤訴。
【各方觀點(diǎn)】
根據(jù)道路交通安全法第九十三條規(guī)定，駕駛?cè)宋措x開現(xiàn)場的情況下，交警部門對違法停車行為作出處罰的法定要件之一是機(jī)動車駕駛?cè)艘驯灰篑傠x而拒絕立即駛離。本案中，被告在路口預(yù)先設(shè)置警示牌的行為能否構(gòu)成法律上的“令其駛離”，各方存在不同觀點(diǎn)：
原告代理律師：被告作出的行政處罰決定書認(rèn)定原告停車時拒絕立即駛離，而這一事實(shí)成立的前提是被告要求原告立即駛離。雖然被告在路口設(shè)置了標(biāo)牌，但實(shí)際情況是，原告當(dāng)天未注意到該標(biāo)牌，也沒有交警過來讓原告離開，被告顯然沒有實(shí)施“令其駛離”的行為，原告也不可能發(fā)生“拒絕立即駛離”的情形。
辦案交警：原告認(rèn)為被告未要求其立即駛離，是原告對道路交通安全法相關(guān)法條理解有誤。要求駛離不是非要交警過來驅(qū)趕，為節(jié)約辦案成本，交警部門設(shè)置了明顯的警示標(biāo)牌，也能起到相同的作用，原告看到要求其“立即駛離”的標(biāo)牌就應(yīng)該離開。因此，原告的行為構(gòu)成道路交通安全法第九十三條第二款所規(guī)定的“拒絕立即駛離”。
戴某（華東政法大學(xué)）：交警已經(jīng)在該道路入口處設(shè)置了警示標(biāo)牌，車輛無論從哪個方向駛?cè)?，駕駛?cè)硕紤?yīng)該看到該標(biāo)牌。交警通過這種方式已經(jīng)告知駕駛?cè)送＼囘`法，并要求其立即駛離。本案原告在明知交警的要求后仍在該路段停車，理應(yīng)受到處罰，法院應(yīng)當(dāng)支持交警的處罰決定。
某市民：本案原告只是停車問一下路，就受到交警部門的處罰，這樣的執(zhí)法沒有遵守人性化的要求，明顯不合理。同時，本案中沒有交警現(xiàn)場執(zhí)法，也沒有要求原告立即駛離，只是在路口豎一塊牌子，剝奪了原告受到警告后立即改正自己行為的機(jī)會，這種情況下交警部門存在“懶惰執(zhí)法”的嫌疑，難怪現(xiàn)在許多駕駛員都覺得交警是在“為罰款而罰款”。
法院評論
僅有警示牌提示不能完成“令其駛離”的程序義務(wù)
原告為問路將所駕駛的汽車臨時停在合歡路丁香路路口南側(cè)約30米處，根據(jù)道路交通安全法實(shí)施條例第六十三條第二項(xiàng)的規(guī)定，確實(shí)違反了有關(guān)臨時停車的規(guī)定。本案中，被告處罰的依據(jù)是道路交通安全法第九十三條第二款，且原告當(dāng)時并未離開現(xiàn)場，因此，本案審理的關(guān)鍵在于確定原告違法停車時，交警部門設(shè)置的警示牌是否已經(jīng)完成了“令其駛離”的程序義務(wù)。筆者認(rèn)為，從警示牌告知與交警現(xiàn)場指令的比較來看，兩者無論是法律性質(zhì)還是實(shí)踐效果，均存在較大區(qū)別，僅依靠路口警示牌和電子拍照作出處罰也不符合立法本意。因此，交警部門僅在路口設(shè)置警示牌不能作為違法停車處罰中已實(shí)施要求駛離程序的依據(jù)。
1.普遍提醒不能代替特定指令
合歡路附近機(jī)關(guān)、市民服務(wù)場所較為集中，而該道路本身較為狹窄，違法停車造成交通擁堵的現(xiàn)象嚴(yán)重。為緩解交通壓力，交警部門在此設(shè)立了警示牌，提示駕駛?cè)嗽谠撀范紊贤＼囘`法，并要求立即駛離。然而，這種提示是針對所有駛?cè)朐撀范蔚鸟{駛?cè)祟A(yù)先和普遍的警示，告訴他們?nèi)绻谠撀范瓮＼噷`反相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并且依法應(yīng)當(dāng)立即離開。從法律意義上說，本案所涉警示牌是在駕駛?cè)松形磳?shí)施違法行為的情況下，對相關(guān)法律規(guī)范的重申和宣示行為，達(dá)到提醒駕駛?cè)俗⒁?/span>交通規(guī)則、避免違章駕駛的目的。
然而，道路交通安全法第九十三條所規(guī)定的“令其立即駛離”則有所不同。從內(nèi)容上看，該條文中要求駛離是在管理機(jī)關(guān)認(rèn)為行政相對人已經(jīng)違反法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動車停放、臨時停車規(guī)定的情況下，對具體的違法嫌疑人的特定指令，屬于管理機(jī)關(guān)運(yùn)用法律的執(zhí)法行為，也是依據(jù)該條第二款“駕駛?cè)穗m在現(xiàn)場但拒絕立即駛離”作出處罰的必經(jīng)程序。從上述的對比來看，警示牌的事前普遍的提醒、宣傳行為與作為執(zhí)法權(quán)行使的現(xiàn)場指令存在本質(zhì)區(qū)別，不能相互代替。就像行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時，相對人所享有的陳述、申辯的權(quán)利在法律法規(guī)中均有明確的規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)并不能以法律已經(jīng)公示或已進(jìn)行過法制宣傳為由拒絕履行告知義務(wù)，否則將構(gòu)成程序違法。
2.行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循比例原則
比例原則是行政法上的基本原則之一，其精髓在于行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益。如果某種行政行為可能對私利益造成不利影響，則應(yīng)根據(jù)具體情況，在對各種利益充分考慮的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)措施，盡量減少相對人權(quán)益的損失。行政處罰是對相對人利益的直接剝奪，更應(yīng)該嚴(yán)格遵守比例原則的要求，根據(jù)違法程度不同作出相應(yīng)處理。
道路交通安全法第八十七條第二款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)和本法的有關(guān)規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰。對于情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行。”一般情況下，機(jī)動車在路邊短暫停留并迅速駛離的行為，其社會危害性并不大，但如果駕駛?cè)瞬宦爮慕痪笓]，在要求其駛離后拒絕執(zhí)行，則屬于較為嚴(yán)重的違法行為，應(yīng)當(dāng)予以處罰，這也是道路交通安全法第九十三條第二款規(guī)定駕駛?cè)嗽诂F(xiàn)場時“拒絕立即駛離”才予以處罰的原因。在本案中，被告僅設(shè)置了警示牌，如果在法律上認(rèn)可設(shè)置警示牌即完成“令其駛離”程序的話，那么就會出現(xiàn)機(jī)動車駕駛?cè)嗽谠撀范我坏┩＼嚕酉聛砭鸵呀?jīng)出現(xiàn)“拒絕立即駛離”的法定情形，無論情節(jié)如何都應(yīng)當(dāng)受到處罰，無法區(qū)分相對人違法程度的輕重并給予相應(yīng)處理，與行政法中的比例原則要求不符。
3.分步實(shí)施處罰，增強(qiáng)執(zhí)法效果
行政處罰是保證行政法律規(guī)范得以遵守，社會、經(jīng)濟(jì)和生活秩序得以維護(hù)的重要手段。但是，行政處罰也只是維護(hù)行政管理秩序的一種手段，它無法替代教育、引導(dǎo)等“柔性”手段的特有作用。事實(shí)上，如果在行政管理上過度依賴行政處罰，很可能形成行政處罰總量和嚴(yán)厲程度的不斷增加，容易引起行政相對人的抵觸和抗拒，反而降低執(zhí)法效果。為解決這一問題，近年來一些地區(qū)提出實(shí)施行政處罰的一種新的思路，即分步實(shí)施行政處罰，主要是根據(jù)案件具體情況對部分輕微行政違法行為采取先教育規(guī)范，再責(zé)令整改以至最后作出行政處罰決定的過程。
本案中，警示牌雖然也是一種教育和引導(dǎo)，但屬于事前宣傳，無法在相對人違章停車后現(xiàn)場予以勸導(dǎo)，與相對人違法停車后交警當(dāng)場指出其行為違法并要求改正的傳統(tǒng)方式相比，后者顯然更容易促使相對人改正違法行為。在發(fā)生違法行為之后，交警部門處罰前，由交警進(jìn)行勸導(dǎo)，留給違法行為人一個自行改正的機(jī)會，這樣既能達(dá)到制止或消除違法行為的不利影響，又能在相當(dāng)程度上減輕行政相對人因執(zhí)法行為造成的抵觸情緒，從而贏得公眾的理解與支持，滿足執(zhí)法為民和促進(jìn)社會和諧的根本要求。
4.節(jié)約執(zhí)法成本的科學(xué)探索
我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，各地機(jī)動車保有量迅速上升，給城市道路交通帶來巨大的壓力，現(xiàn)有交通警察數(shù)量不足已成為不少城市的突出問題。本案被告通過設(shè)置警示牌并配合監(jiān)控探頭進(jìn)行調(diào)查取證，雖然因程序上的欠缺而導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)確，但其出發(fā)點(diǎn)在于利用信息化手段提高管理效率、降低執(zhí)法成本，這樣的理念不僅不應(yīng)被否定，而且應(yīng)當(dāng)大力推行，在確保合法的前提下充分利用技術(shù)手段緩解交通管理中警力不足的壓力。在針對違法停車進(jìn)行處罰時，雖然設(shè)置警示牌無法從法律上有效完成處罰前“令其駛離”的程序義務(wù)，但筆者認(rèn)同本案辦案民警關(guān)于“要求駛離不是非要交警過來驅(qū)趕”的觀點(diǎn)。事實(shí)上，只要在相對人發(fā)生違法停車行為的現(xiàn)場，交警部門針對該相對人的教育內(nèi)容和駛離指令有效傳遞到相對人，即可完成驅(qū)離義務(wù)。在當(dāng)前手機(jī)等信息化終端已經(jīng)相當(dāng)普及的情況下，交警部門可以考慮，一旦在視頻監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)違法行為，即通過電話或手機(jī)短信等方式告知駕駛?cè)诵袨檫`法并要求駛離，這樣既可以省去派出警力到現(xiàn)場進(jìn)行驅(qū)離，又可以滿足分步、適當(dāng)執(zhí)法要求，在大幅節(jié)約成本的情況下合法履行管理職責(zé)。
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