提要
古代中國(guó)人充分發(fā)揮了中華民族的智慧,在面臨自然災(zāi)害時(shí)建立了一套相對(duì)制度化且行之有效的救災(zāi)機(jī)制。這一機(jī)制主要以政府為主導(dǎo),輔之以民間的義賑活動(dòng)。本文介紹了古代救災(zāi)的主要類型、階段性措施及各種救災(zāi)方式 ，從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),可以完善我國(guó)現(xiàn)代的救災(zāi)制度。特別是在建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義救災(zāi)機(jī)制的過程中，這些歷史經(jīng)驗(yàn)有很多值得借鑒之處。
我國(guó)歷來是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一,具有分布地域廣、災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高和造成損害大等特點(diǎn)。在大自然的淫威面前,先民們并沒有屈服,而是充分發(fā)揮中華民族的智慧,形成了一套相對(duì)制度化且行之有效的救災(zāi)機(jī)制。筆者認(rèn)為這些歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義救災(zāi)機(jī)制具有重大的啟示意義。
我國(guó)古代救災(zāi)機(jī)制概述
縱觀我國(guó)歷史,發(fā)生自然災(zāi)害后的救災(zāi)職責(zé),主要是由政府承擔(dān)。大致可分為朝賑和官賑兩類:朝賑由中央朝廷主持,通常會(huì)對(duì)災(zāi)害地區(qū)撥發(fā)糧款、賑糶,災(zāi)后則采取免除、緩征租賦等措施來恢復(fù)民生;而官賑是由地方官主持,在地區(qū)性自然災(zāi)害發(fā)生之后,動(dòng)用地方庫(kù)藏錢糧賑濟(jì)救災(zāi)的活動(dòng)。另外,我國(guó)歷史上還存在著由民間義士自愿捐糧捐款賑濟(jì)災(zāi)民的義賑活動(dòng)。當(dāng)大災(zāi)發(fā)生時(shí),政府積極地履行救災(zāi)職能,而民間義賑則成為朝賑和官賑的有力補(bǔ)充。這種官民互補(bǔ)的救災(zāi)方式,能夠充分動(dòng)員社會(huì)各界力量,使災(zāi)害的損失降到最低點(diǎn)。
從救災(zāi)過程來看,古代救災(zāi)可分為災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助和災(zāi)后救濟(jì)三個(gè)階段的機(jī)制構(gòu)成,政府通過創(chuàng)立各種制度和措施,以完善救災(zāi)機(jī)制的良好運(yùn)行。災(zāi)前預(yù)防措施主要是建立糧食倉(cāng)儲(chǔ)制度,包括官方設(shè)立的常平倉(cāng)、社倉(cāng)、惠民倉(cāng)等,以及民間自發(fā)集資設(shè)立的義倉(cāng)。此外政府興修水利,加強(qiáng)氣象監(jiān)測(cè),以及建立糧價(jià)呈報(bào)制度也是頗具效能的防災(zāi)措施;災(zāi)中救助指在災(zāi)害發(fā)生的過程中,官方所采取的一系列應(yīng)急救助措施,例如建立嚴(yán)格的報(bào)災(zāi)制度等;而災(zāi)后救濟(jì)則是古代救災(zāi)機(jī)制的核心部分,主要有災(zāi)蠲、減征和緩征賦稅等措施,基本上是對(duì)災(zāi)年發(fā)生時(shí)災(zāi)民的賦稅義務(wù)進(jìn)行減免。
從救災(zāi)措施來看,我國(guó)古代已經(jīng)衍生出了豐富多樣的救災(zāi)方式。典型者如賑濟(jì),即發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)情后,為了及時(shí)幫助災(zāi)民渡過難關(guān),國(guó)家向?yàn)?zāi)民無償發(fā)放救濟(jì)錢物的行為。除此之外,歷史上還存在著以工代賑、移粟就民、移民就粟以及勸獎(jiǎng)社會(huì)助賑等獨(dú)具中國(guó)特色的救災(zāi)措施:以工代賑是指官府讓災(zāi)民參與國(guó)家建設(shè),如興修水利工程,從而獲得相應(yīng)的賑濟(jì)錢物;而移粟就民則是從外地調(diào)運(yùn)糧食支援災(zāi)區(qū),或利用市場(chǎng)調(diào)劑手段實(shí)現(xiàn)糧食向?yàn)?zāi)區(qū)的流動(dòng);所謂的“移民就食”,則是指在災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)和年份,官府頒布相關(guān)政策法令,組織引導(dǎo)災(zāi)民有序流動(dòng),到糧食豐裕地區(qū)就食糊口。另外,古代政府也意識(shí)到單靠官方力量救災(zāi)的不足,因此采取了多種措施來勸獎(jiǎng)社會(huì)助賑。如宋代規(guī)定犯罪人可以因其義賑行為折贖罪行,而明清時(shí)期也有入粟補(bǔ)官制度,以鼓勵(lì)人們發(fā)揚(yáng)救助災(zāi)民的美德。
特別值得一提的是,我國(guó)古代已經(jīng)形成了一整套法制化的救災(zāi)程序。以清朝為例,其救災(zāi)程序可分為報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶和發(fā)賑幾個(gè)步驟,每個(gè)步驟都配以嚴(yán)厲的問責(zé)方式以強(qiáng)化官吏的救災(zāi)職責(zé)。報(bào)災(zāi)是指災(zāi)區(qū)的地方官吏逐級(jí)向上匯報(bào)災(zāi)情。它使得政府能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地了解災(zāi)情,是政府救災(zāi)的第一步。為了提高救災(zāi)工作的效率,清政府制定了明確的成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格規(guī)定了報(bào)災(zāi)期限和報(bào)災(zāi)程序;第二步是勘災(zāi)。地方官吏必須勘查核實(shí)田畝受災(zāi)程度,確定成災(zāi)分?jǐn)?shù),其目的在于使官府摸清情況,為以后發(fā)放救災(zāi)物資和減免賦稅提供有效依據(jù)。而審戶與發(fā)賑則是古代救災(zāi)機(jī)制的關(guān)鍵程序:審戶是指核實(shí)災(zāi)民戶口,劃分極貧、次貧等級(jí),以備賑濟(jì)。審戶之后須發(fā)給賑票。賑票一共兩聯(lián),發(fā)放時(shí)須當(dāng)面填寫,當(dāng)面裁給,并注入根單,作為以后領(lǐng)賑的憑據(jù)。這種作法能夠有效地避免冒領(lǐng)賑災(zāi)物資現(xiàn)象的發(fā)生,防止官吏利用職權(quán)謀取私利。
