水利研究 | 基于河長制湖長制的河湖監(jiān)管體系構建
黨中央國務院高度重視河湖治理工作，2016年印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》，2017年印發(fā)《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，由地方各級黨政負責同志擔任河長、湖長，開展河湖系統(tǒng)治理，已經(jīng)取得顯著成效。以河長制湖長制為抓手，強化河長湖長履職盡責，構建基于河長制湖長制的河湖監(jiān)管體系，是改變人的不當行為、解決河湖突出問題、維護河湖健康生命的關鍵舉措。按照全面推行河長制湖長制制度設計，我國已經(jīng)建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長湖長體系，由地方各級黨政負責同志擔任河長、湖長，作為河湖治理第一責任人?；诋斍昂娱L制湖長制制度體系，各級河長湖長作為責任主體，縱向上構建省、市、縣、鄉(xiāng)四級監(jiān)管體系，形成工作傳導機制，橫向上構建總河長、河長、部門三級監(jiān)管體系，形成工作協(xié)同機制?；诤娱L制湖長制縱向與橫向網(wǎng)格化監(jiān)管框架，按照相關法律法規(guī)和制度規(guī)定，分析梳理監(jiān)管對象、監(jiān)管內容、監(jiān)管措施、監(jiān)管手段等，形成基于河長制湖長制的河湖監(jiān)管體系（見圖1）。總體上河湖監(jiān)管可概括為兩個方面：河湖健康狀態(tài)與功能的監(jiān)管、河湖治理保護工作的監(jiān)管。 （一）河湖健康狀態(tài)與功能監(jiān)管需要對河湖健康狀態(tài)進行“診斷”。對于“生病”的河湖，首要的是進行治理修復，解決突出問題，重點監(jiān)管內容包括：河湖是否存在“四亂”問題，河湖水體是否出現(xiàn)黑臭現(xiàn)象，是否未經(jīng)許可設置排污口，是否向河湖超標或直接排放污水，以及其他影響防洪安全、河勢穩(wěn)定及水環(huán)境、水生態(tài)的問題等。對于生態(tài)良好的河流，需要嚴格保護，重點是維護河湖自身健康和河湖正常的服務功能。河湖健康監(jiān)管內容包括三個方面：管好“盛水的盆”，即河道或湖盆的物理結構；管好“盆中的水”，即河湖中的水體（水量、水位、水質、水文過程）；管好河湖生態(tài)系統(tǒng)中的生物，即河湖及岸邊帶各類動植物、微生物等。河湖服務功能監(jiān)管，就是通過維護河湖生態(tài)系統(tǒng)良好結構以期持續(xù)地為經(jīng)濟社會發(fā)展提供支撐，包括河湖的泄洪蓄洪功能、資源供給功能、景觀文化功能等。主要包括兩個方面。一方面是河長制湖長制工作推進情況，如組織體系建設、制度建設、河長湖長履職情況、監(jiān)督考核情況等。另一方面是河湖治理工作開展情況，如水域岸線保護利用情況、河道采砂管理情況、河湖管理規(guī)劃及信息系統(tǒng)建設情況、河湖管理保護相關專項行動開展情況、涉河湖違法違規(guī)行為執(zhí)法情況、河湖管理維護及監(jiān)督檢查經(jīng)費保障情況、各類監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題整改情況等。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)政策規(guī)定的河湖管理體制機制，河湖監(jiān)管的主要手段主要有三個方面。
中央對地方、地方上級對下級定期開展河湖治理監(jiān)督檢查。通過實地查看河湖面貌、撥打監(jiān)督電話、問詢河長湖長和相關工作人員、走訪群眾，及時發(fā)現(xiàn)并確認河湖存在的問題。對確認為違法違規(guī)的問題要按照整改標準和時限要求，及時組織整改。有關地方依法依規(guī)對違法違規(guī)單位和個人給予處罰，對相關責任單位和責任人進行責任追究。各地通過建立河湖日常巡查制度，明確河湖巡查內容，加大巡河巡湖密度和力度，對涉河湖違法違規(guī)行為和工程隱患早發(fā)現(xiàn)、早處理。
在河長制湖長制管理信息系統(tǒng)和有關信息系統(tǒng)的基礎上，充分利用遙感、空間定位、衛(wèi)星航片、視頻監(jiān)控、自動監(jiān)測、無人機等信息化技術，實現(xiàn)中央與地方河湖管理及河長制湖長制相關信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通，建立監(jiān)管內容和監(jiān)管層級全覆蓋的河湖監(jiān)管信息化應用體系。水利部已正式啟動水利部監(jiān)督系統(tǒng)的建設工作，未來將成為落實“水利行業(yè)強監(jiān)管”的重要抓手和技術支撐。通過強化頂層設計，做到一級部署、多級應用，實現(xiàn)“查、認、改、罰”河湖管理監(jiān)督檢查工作各環(huán)節(jié)的閉合。2017年年底，水利部河長辦牽頭組織開展了全面建立河長制工作中期評估，2018年年底又對各省份全面推行河長制湖長制工作情況進行了總結評估。在全面推行河長制湖長制“有實”階段，進一步做好各地區(qū)全面推行河長制湖長制工作以及河湖管理工作考核評估，是加強河湖監(jiān)管的必要手段。進一步健全地方各級河長湖長的考核制度，細化年度考核指標與標準，切實發(fā)揮考核指揮棒的作用，推進河湖治理各項任務落實落地。（一）完善法律法規(guī)，健全監(jiān)管制度加快有關法律法規(guī)立法及修訂工作，補齊河湖管理立法欠賬，完善現(xiàn)有河湖管理法規(guī)制度。建立規(guī)劃約束機制，加強規(guī)劃對河湖管理的指導和約束作用。健全考核問責與激勵機制，加強河長湖長考核，促進各級河長湖長履職盡責。健全部門聯(lián)動機制，進一步明確各部門分工，健全聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡員會議制度。建立聯(lián)合執(zhí)法機制，形成對河湖違法行為的強大震懾。完善河湖監(jiān)管技術標準體系，進一步分類制定或修訂相關的標準規(guī)范。
（二）強化制度執(zhí)行，確保監(jiān)管實效強化河湖行政執(zhí)法，嚴格查處涉河湖違法違規(guī)行為，堅決清理整治非法排污、設障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、采礦、圍墾、侵占水域岸線等活動。嚴格執(zhí)行水工程建設規(guī)劃同意書、涉河建設項目審查、河道采砂許可、洪水影響評價、入河排污口審批等制度，建立健全涉河建設項目審批公示制度，加強涉河建設項目全過程監(jiān)管。德清縣生態(tài)綠幣模式，通過建立公眾護水平臺，鼓勵群眾按照信息提示完成巡河任務，從而獲取一定數(shù)量的生態(tài)綠幣，綠幣可直接用于兌換獎品或申請銀行貸款優(yōu)惠，也可以體現(xiàn)公眾自身的生態(tài)貢獻價值。綜合以上研究和分析，筆者認為，公眾參與河長制具有較好的理論基礎，最近幾年的實踐表明，公眾參與河長制的成效顯著，前景廣闊，可以實現(xiàn)河湖管理共建、共治、共享新機制，讓人民群眾共同享受河湖治理成果。如何深化河長制的公眾參與，做到全過程參與、全覆蓋參與、全社會參與，有以下幾點啟示：
要加強媒體全方位宣傳和開展有效培訓，讓公眾真正了解和深入理解黨中央全面推行河長制的初心，讓公眾不再是自然河湖的污染者，而是河湖管理的保護者。
要鼓勵公眾關心河長制的全面實施，主動接受群眾監(jiān)督，讓公眾不再是河湖保護的旁觀者，而是美麗河湖的監(jiān)督者。
要建立公眾參與的信息平臺和激勵機制，增強人民群眾的參與度，讓公眾不僅是河湖系統(tǒng)治理的參與者，更要成為美麗河湖的創(chuàng)造者。
要發(fā)動全社會共同努力，實現(xiàn)河長制從有名向有實的轉變，建設生態(tài)河湖，讓公眾不僅是河湖面貌變化的見證者，更要成為幸福河湖的受益者。
來源：河長制湖長制特刊 2020.8
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