一、河長制全面實施五年來的成效進展
現(xiàn)代的河長制發(fā)端于2007年江蘇省無錫市的突發(fā)性水環(huán)境事件。河長制實施以后，當(dāng)?shù)厮廴締栴}顯著改善，2008年被推廣至江蘇全省。2014年，水利部發(fā)布《關(guān)于開展河湖管護體制機制創(chuàng)新試點工作的通知》，在46個縣區(qū)開展河長制試點，大大推動了河長制的推廣。2016年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求各級黨委或政府主要負責(zé)同志擔(dān)任河長，對轄區(qū)內(nèi)的水管理負總責(zé)。這標(biāo)志著河長制正式成為全國性水資源綜合管理體制。2017年，中辦、國辦又印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》。過去的五年間，河長制在治水中展現(xiàn)了我國政治體制的優(yōu)越性，取得了重要進展和成效，獲得國內(nèi)外廣泛關(guān)注。
在制度建設(shè)上，2018年年底我國已經(jīng)全面建成河長制，并正式上線全國河長制湖長制管理信息系統(tǒng)，推動河湖管理進入數(shù)字化時代；水利部出臺多個監(jiān)督指導(dǎo)文件，對河長湖長履職情況、工作組織推進情況、河湖管理保護及成效開展全面評估，進一步推動河長制湖長制從“有名”到“有實”，實現(xiàn)河長制工作常態(tài)化。在治水成效上，現(xiàn)有研究文獻顯示，河長制已經(jīng)在水治理中取得了初步成效：余曉彬等（2020年）構(gòu)建成效評價模型，發(fā)現(xiàn)江蘇省2017年至2019年全面推行河長制成效從“良好”變?yōu)椤皟?yōu)秀”；沈坤榮（2018年）對2004年至2010年497個國控斷面監(jiān)測點的水污染情況進行研究，發(fā)現(xiàn)河長制在水環(huán)境治理中成效明顯。在國際影響上，關(guān)于河長制的研究引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注，已在國際學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文百余篇，并成為多個國際會議研討的熱門話題，國內(nèi)外學(xué)者總體上給予積極評價。河長制取得上述進展，是因為河長制符合水資源綜合管理要求、契合中國國情并解決了水治理中的協(xié)同問題。本文從上述三個方面對河長制的運行機制進行探討，為深入理解和發(fā)展完善河長制提供參考。
二、從國際水資源綜合管理實踐看河長制
隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，水問題日益復(fù)雜，對綜合管理水平提出了更高要求。世界范圍內(nèi)已開展大量水資源綜合管理實踐，例如美國在田納西河流域設(shè)立了田納西流域管理局（TVA）并制定了TVA法案。法案規(guī)定，TVA采取公司制，董事會下設(shè)多個職能部門并直接向總統(tǒng)和國會負責(zé)，還賦予TVA人事任免、土地征用等自主權(quán)。通過對流域進行綜合開發(fā)，田納西河谷從美國最貧困地區(qū)之一轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟多元、環(huán)境優(yōu)良地區(qū)。加拿大弗雷澤流域委員會（FBC）以及歐盟的歐盟水框架指令（WFD）都是國外針對水資源綜合管理開展的實踐。隨著治水實踐的深入，學(xué)者們意識到增強綜合性是現(xiàn)代社會水治理的必然選擇，提出水資源綜合管理（Integrated Water Resource Manangement，IWRM）理論。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2012年統(tǒng)計，該理論已廣泛應(yīng)用于世界上約80%的國家。在IWRM理論的指導(dǎo)下，國外解決復(fù)雜水問題的主要方式，是在立法的基礎(chǔ)上建立流域性水資源管理機構(gòu)，并通過完善投資融資機制、加強利益相關(guān)者參與等實現(xiàn)治水目標(biāo)。受國外治水經(jīng)驗的影響，20世紀80年代以來我國開展了大量水資源綜合管理實踐，特別是不斷加強流域綜合管理。然而實踐表明，國外經(jīng)驗在中國缺乏適用性，中國國情下的流域管理體制難以實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級以及多主體參與的綜合性水治理，不能有效解決日益嚴峻的水問題。在此背景下，我國于2016年在全國范圍內(nèi)引入“河長制”，將水治理嵌套于黨政層級制、目標(biāo)責(zé)任制、問責(zé)考核等行政管理體制，形成了中國特色的水資源綜合管理體制，這是我國全面邁向水資源綜合管理的重要進展。
回顧改革開放以來的歷史，現(xiàn)代中國水治理改革是由分割管理走向綜合統(tǒng)一的過程。在此過程中，我國通過建立流域水資源管理機構(gòu)、制定法律法規(guī)、加強制度建設(shè)等多種方式，不斷探索水資源綜合管理的有效路徑。通過地方治理創(chuàng)新與多地實踐檢驗形成河長制，因其顯著的治理成效及契合國情的制度安排，逐步發(fā)展為全國性水資源綜合管理體制。我國水治理改革可劃分為以下四個階段。
1.1988年：頒布新中國第一部水法
1988年頒布的第一部水法規(guī)定“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度”。水利部門成為水行政主管部門，負責(zé)全國的水資源管理工作。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革后，我國形成了由水利部牽頭，環(huán)保、國土資源、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改委、財政等多部門協(xié)助的水資源綜合管理體制。與水資源管理改革并行的水環(huán)境管理改革，起始于1984年頒布的《中華人民共和國水污染防治法》，規(guī)定“各級人民政府的環(huán)境保護部門是對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機關(guān)”。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革后，我國建立起以環(huán)保部門為主導(dǎo)、多部門協(xié)助的水環(huán)境綜合管理體制。這一時期水資源管理與保護工作在水利部和環(huán)保局雙重領(lǐng)導(dǎo)下，開始重視流域與區(qū)域、部門的協(xié)調(diào)，逐步提高了水資源管理的綜合性。隨著水治理改革的推進，2002年新水法規(guī)定“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，進一步明確了水行政主管部門對水資源的綜合管理職能；2008年新修訂的水污染防治法則明確要求環(huán)保部門作為水污染防治的牽頭部門，其他部門依據(jù)各自職責(zé)提供協(xié)助。兩部法律中多個地方銜接不暢，導(dǎo)致治水工作存在兩套并行的體系——水利部門負責(zé)水資源管理，環(huán)保部門負責(zé)水污染防治。兩套體系職責(zé)重疊、權(quán)責(zé)不清，跨部門協(xié)調(diào)的問題比較突出。為解決部門沖突，我國在七大流域設(shè)立流域水資源保護局，由水利部門和環(huán)保部門雙重管理。然而，流域水資源保護局的人事、行政問題隸屬于水利部，環(huán)保部門進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實際體制運行效果不理想。自2006年起，環(huán)保部門陸續(xù)組建了6個區(qū)域環(huán)保督查中心，一定程度上取代了流域水資源保護局在跨區(qū)域水污染防治方面的職能，跨部門協(xié)調(diào)問題更加凸顯。3.2011年：中央一號文件要求實行最嚴格的水資源管理制度2011年的中央一號文件，提出實施最嚴格的水資源管理制度，要求劃定“三條紅線”，即水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線以及水功能區(qū)限制納污紅線。水資源綜合管理由此取得重要進展。例如，嚴格限制水資源開發(fā)利用，采取了規(guī)范取水許可證的審批、建立省市縣三級用水總量控制指標(biāo)、調(diào)整水價、加強地下水動態(tài)監(jiān)測、統(tǒng)一調(diào)度水資源等一系列舉措；為提高用水效率，建立了用水定額管理制度，推進節(jié)水工程技術(shù)改造；針對水污染問題，密切監(jiān)測水功能區(qū)和排污口，推進水生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復(fù)。實施最嚴格的水資源管理制度是提高水資源綜合管理能力的重要舉措，促使我國水資源管理體制由供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，由粗放型用水向高效用水轉(zhuǎn)變，由過度開發(fā)向積極保護水資源轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有深遠影響。2016年年底河長制正式成為全國性水治理制度，其落實情況被納入最嚴格水資源管理制度考核。2018年6月底，全國31個省份已全面建立河長制。目前，全國省市縣鄉(xiāng)村五級河長湖長總計超過120萬名，基本實現(xiàn)每一條河流都有了河長。河長制的全面引入，解決了之前水資源管理長期面臨的問題。例如，我國水資源管理以行政手段為主，公共參與不足；流域性水資源管理機構(gòu)在跨區(qū)域協(xié)調(diào)中力度不足；水利部門和環(huán)保部門之間缺乏協(xié)調(diào)，多個涉水部門存在權(quán)責(zé)不清。因此，更多利益相關(guān)方參與、橫向縱向協(xié)調(diào)、大范圍協(xié)商的綜合性管理，成為我國水治理改革的探索方向。這個改革目標(biāo)與發(fā)達國家具有一致性，但受到我國國情的影響，在實現(xiàn)路徑和方式上有所不同。發(fā)達國家的政治體制多為聯(lián)邦制，中央政府缺乏處理跨層級、跨區(qū)域治理事務(wù)的行政權(quán)力，必須建立流域性水資源綜合管理機構(gòu)并頒布相應(yīng)的法律作為保障。而我國由于單一制的政治體制，政府可以統(tǒng)合各層次和統(tǒng)籌兼顧各方力量。河長制由于嵌套于我國的層級體制，能夠借助目標(biāo)責(zé)任制與行政問責(zé)制保證運行效率，在中國國情下實現(xiàn)了大規(guī)模綜合性水治理變革。
四、河長制有效性的內(nèi)在機制
河長制自2007年產(chǎn)生以來，其有效性在各省市的治水實踐中得到了大量檢驗。例如，無錫市河長辦資料顯示，河長制實施一年后，Ⅰ~Ⅲ類地表水比例從53.2%增加到71.1%；山東省菏澤市實施河長制僅一個月，37條河流的化學(xué)需氧量和氨氮濃度顯著下降；云南滇池自2009年至2012年實施河長制的三年間，總氮含量由16.8mg/L降至11.1mg/L，總磷含量由1.456mg/L降至0.605mg/L。河長制能夠取得上述成效，原因在于符合“政府負責(zé)、部門分工、分級管理、上級兜底”的體制特征，有效解決了我國水治理的幾大協(xié)同問題，即跨部門協(xié)同、跨層級協(xié)同、跨區(qū)域協(xié)同以及政府-市場-社會的多主體協(xié)同。《意見》明確規(guī)定了水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管六項重點任務(wù)，涵蓋了所有涉水部門的行政職能，并且將任務(wù)完成情況納入行政考核。這促使各級河長運用行政職權(quán)調(diào)動各部門資源，協(xié)同合作解決轄區(qū)內(nèi)水問題。此外，《意見》還要求建立省、市、縣三級河長制辦公室，由各部門主要負責(zé)人組成，并由河長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。河長辦負責(zé)河長制的日常工作，協(xié)調(diào)、交辦、督查上級及本級河長的指令，并對下級河長工作進行檢查、考核和評價，其行政職權(quán)高于以往的流域水管理機構(gòu)。因此，河長辦能夠打破信息壁壘、緩解部門沖突，為跨部門協(xié)同合作提供保障。最重要的是，河長制將水資源管理的責(zé)任從涉水部門轉(zhuǎn)移到地方黨政主要負責(zé)人，不僅明確了權(quán)責(zé)、提高了治水工作的優(yōu)先級，還通過績效評估對河長形成激勵。此前，治水工作隸屬于水利及環(huán)保部門，各部門執(zhí)法權(quán)有限，并且部分地方政府傾向于將經(jīng)濟利益置于環(huán)境保護之上，對水治理的政策關(guān)注度和資源投入度不足?，F(xiàn)在，河長制將河長的任免、考核與治水表現(xiàn)聯(lián)系起來。為了完成上級河長辦的考核任務(wù)，河長必須主動向涉水部門尋求專業(yè)支持，并積極促進部門合作以提高治水效果。《意見》規(guī)定“（河長）對相關(guān)部門和下一級河長履職情況進行督導(dǎo)，對目標(biāo)任務(wù)完成情況進行考核，強化激勵問責(zé)”；“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系”。河長制與中國的黨政層級政治體制相契合，充分運用自上而下的目標(biāo)問責(zé)制度，有效解決了水資源管理中上級政府監(jiān)管不力、流域機構(gòu)對地方政府缺乏政治權(quán)威等跨層級協(xié)同問題。例如，無錫市河長辦定期檢查、通報各區(qū)縣河長制的實施情況，并對評估分數(shù)進行排名及公開；廣東佛山市長針對廣佛跨界河流污染整治問題約談了多位區(qū)縣級主要負責(zé)人；江門市2017年通報、約談了十余位河長，并有河長被免職。這說明，扎根于黨政層級政治體制，將地方黨政負責(zé)人的任免獎懲與水管理績效緊密聯(lián)系，是河長制解決層級協(xié)同問題的根本制度保障。《意見》規(guī)定，“河長對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控”。一方面，自上而下的黨政層級政治體制賦予了河長組織多個下級區(qū)域協(xié)同合作的政治權(quán)力；另一方面，目標(biāo)責(zé)任制度激勵河長主動加強各轄區(qū)合作，共同解決復(fù)雜水問題。因此，相較于以往流域治理中領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)方式，河長辦定期召開會議并通過行政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)商解決跨區(qū)域的水資源管理問題，極大簡化了區(qū)域協(xié)調(diào)的行政程序。社會力量的多方參與是改進水資源管理的重要途徑。河長制將社會參與和市場參與嵌套在政府領(lǐng)導(dǎo)下的水資源綜合管理體制中，實現(xiàn)了政府-市場-社會多主體協(xié)同參與。一方面，河長制拓寬了利益相關(guān)者在水資源管理中的參與渠道。例如，江浙地區(qū)返聘老黨員、退伍軍人及退休干部為社會河長。此外，河長制還引入公私合作 (PPP) 模式，為政府提供資金和物質(zhì)支持。例如，廣西南寧市中尾河治理由企業(yè)承擔(dān)污水處理和生態(tài)修復(fù)等項目，并獲得十年項目運營權(quán)。另一方面，河長制拓寬了公眾監(jiān)督渠道?！兑庖姟芬笤诿總€水體附近設(shè)置河長制公示牌，公示河流基本情況及河長聯(lián)系方式、舉報電話等。部分省份還開發(fā)了應(yīng)用程序，為公眾線上監(jiān)控河長的日常巡河工作提供實時數(shù)據(jù)。▲上海浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)外籍河長Aiza在巡河五、河長制進一步發(fā)展完善的思考與建議
河長制是行之有效的、具有中國特色的水資源綜合管理體制。然而，作為一項起源帶有危機應(yīng)對特質(zhì)的政策創(chuàng)新，加之在全國范圍內(nèi)全面推行的時間不長，河長制在實際運行中還有一些值得關(guān)注的問題。政策注意力問題。部分學(xué)者認為河長制的實施成效在很大程度上取決于地方黨政負責(zé)人的主觀能動性與重視程度。但是，地方黨政負責(zé)人往往承擔(dān)經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多任務(wù)，能否保持對水治理的政策注意力并保障資源投入，將會影響河長制的實際運行成效，同時地方黨政負責(zé)人換屆也會影響政策的連續(xù)性。問責(zé)機制實施問題。嚴格的問責(zé)考核機制是河長制在中國取得成功的關(guān)鍵，但是行政體系內(nèi)部考核也存在自身的問題。可持續(xù)性問題。無錫實施河長制分為兩個階段：第一階段為2009—2012年，平均污染指數(shù)從1.91下降至0.84；第二階段為2012年以后，平均污染指數(shù)穩(wěn)定在0.8左右。這說明河長制對水質(zhì)的改善主要作用于初期。當(dāng)水危機事件得以緩解，政府和公眾的注意力轉(zhuǎn)移之后，河長制的持續(xù)性可能受到影響。區(qū)域差異問題。根據(jù)無錫的經(jīng)驗，河長制取得成功的重要因素是當(dāng)?shù)匕l(fā)達的經(jīng)濟和政府有力的財政投入。相比之下，欠發(fā)達地區(qū)能夠提供的財政投入有限，河長制實施成效可能因此受到影響。對于上述問題，建議通過進一步改進和完善制度進行應(yīng)對。需要完善河長制的法律保障。河長只是以加強水資源管理為目的賦予地方黨政負責(zé)人的新頭銜，河長的日常行政工作依然要受到法律和行政法規(guī)的約束。目前河長制法制化已經(jīng)提上日程，例如2017 年新修訂的水污染防治法，增加第五條“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”，賦予了河長合法的身份；浙江省于2017年通過的《浙江省河長制規(guī)定》是首個省級層面關(guān)于河長制的地方性立法。需要完善河長制的問責(zé)機制。河長制實施以來，水利部陸續(xù)制定了《全面推行河長制湖長制總結(jié)評估工作方案》《關(guān)于印發(fā)河湖管理監(jiān)督檢查辦法（試行）的通知》《關(guān)于進一步強化河長湖長履職盡責(zé)的指導(dǎo)意見的通知》等保障性政策，提高了對河長的監(jiān)督與考核力度。隨著國家對資源環(huán)境問題重視程度的提高，未來河長制的監(jiān)管與考核機制會不斷調(diào)整和完善。需要建立跨省區(qū)河長聯(lián)席會。目前，省-市-縣-鄉(xiāng)四級河長制度已經(jīng)全面建立，與此相配套的跨行政區(qū)聯(lián)席會議成為河長溝通交流的重要平臺。為了推進跨省區(qū)的流域綜合管理，我國有必要建立跨省區(qū)的河長聯(lián)席會議，作為中央層面河長制的制度安排，這將有助于加強大江大河的統(tǒng)籌治理。需要全面利用數(shù)字技術(shù)賦能河長制。目前，我國河湖管理已經(jīng)進入“大數(shù)據(jù)+河長制”的數(shù)字化時代，河長制必須適應(yīng)數(shù)字時代、利用數(shù)字技術(shù)，全面轉(zhuǎn)向“數(shù)字治河（湖）”。要充分運用AI監(jiān)測、無人機、無人船等技術(shù)賦能河湖治理，大力推進“智慧河長”建設(shè)。河長制誕生于新世紀之初，這是我國水問題最為突出的時期。一方面，持續(xù)的人口增長、快速的經(jīng)濟發(fā)展與城市化進程加劇了水問題；另一方面，我國步入中等收入階段，人民生活水平的提高對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提出了更高的要求。河長制的引入，通過提高水治理在地方黨政工作中的優(yōu)先級，促使地方政府將治水作為重點工作給予更高的重視和更多的投入。這種理念和做法已經(jīng)被應(yīng)用于更多當(dāng)代中國治理問題中，催生了湖長制、林長制、街長制等一系列制度創(chuàng)新。這也可以視為是河長制的“制度溢出效應(yīng)”，反映了中國特色制度體系應(yīng)對治理挑戰(zhàn)的制度響應(yīng)邏輯。“十四五”時期我國水治理仍然處于攻堅克難期，為“打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”“生態(tài)文明建設(shè)”以及“建設(shè)美麗中國”等重點規(guī)劃任務(wù)提供重要支撐，河長制在其中將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，需要通過完善法治建設(shè)、建立健全監(jiān)管機制、建立跨省區(qū)河（湖）長聯(lián)席會和加強技術(shù)支撐，為河長制有力支撐水治理攻堅克難提供堅實保障。隨著我國人口逐漸達到最高峰并趨于下降，資源環(huán)境問題會逐步趨向緩解，治水主要矛盾和形勢任務(wù)將發(fā)生轉(zhuǎn)化，河長制也需要與時俱進進行改革，逐漸由應(yīng)急性治理手段轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然\行體系，形成與未來經(jīng)濟社會形態(tài)相適應(yīng)的長效機制。
作者/王亞華（教授、清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院副院長），陳相凝
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