——淺析《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法（征求意見稿）》
2021年1月25日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了關(guān)于《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“管理辦法”）公開征求意見的公告，該文件的出臺(tái)，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任幾個(gè)方面，對(duì)中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理做了更加明確的規(guī)范。根據(jù)筆者的理解，該文件的核心內(nèi)容可以梳理為如下四個(gè)方面：項(xiàng)目適用內(nèi)涵：中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目，是指安排中央預(yù)算內(nèi)投資作為項(xiàng)目資本金的經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，是指實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，由企業(yè)、事業(yè)單位等作為項(xiàng)目法人，項(xiàng)目建成后能夠產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目。項(xiàng)目適用外延：主要投向《政府投資條例》第三條規(guī)定的項(xiàng)目，也就是政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。這類項(xiàng)目也可以采取資本金注入方式安排中央預(yù)算內(nèi)投資。作為資本金的中央預(yù)算內(nèi)投資屬于國(guó)家資本金，由政府出資人代表行使所有者權(quán)益。政府出資人代表原則上應(yīng)為國(guó)有資產(chǎn)管理部門、事業(yè)單位或國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)。中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目，決策審批內(nèi)容主要包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)三部分。1、編制內(nèi)容：以資本金注入方式使用中央預(yù)算內(nèi)投資的理由和依據(jù)，提出出資人代表和項(xiàng)目法人的初步建議。擬新組建項(xiàng)目法人的，應(yīng)提出項(xiàng)目法人的初步組建方案。2、編制主體：具備相應(yīng)資信能力的工程咨詢單位。（1）既有項(xiàng)目法人情況或新項(xiàng)目法人的組建方案;（2）項(xiàng)目資本金比例，出資方及其出資數(shù)額、出資比例、出資方式，以及擬申請(qǐng)以資本金注入方式使用中央預(yù)算內(nèi)投資的額度；（3）政府出資人代表及其權(quán)利、義務(wù);（4）政府出資人代表同意接受中央預(yù)算內(nèi)投資轉(zhuǎn)為其擬持有國(guó)有股份的意見，這一提法建議予以關(guān)注。（5）政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目擬申請(qǐng)以資本金注入方式安排中央預(yù)算內(nèi)投資的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定開展可行性論證，并將論證情況納入可行性研究報(bào)告。2、編制主體：具備相應(yīng)資信能力的工程咨詢單位編制。3、批復(fù)文件：原則上應(yīng)當(dāng)明確以資本金注入方式安排中央預(yù)算內(nèi)投資的數(shù)額及出資比例、出資人代表或確定出資人代表的方式，以及項(xiàng)目法人。需要新組建項(xiàng)目法人的應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目法人組建方案。4、可研效力：經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告是確定建設(shè)項(xiàng)目的依據(jù)。5、股權(quán)比例：中央預(yù)算內(nèi)投資出資資本金比例時(shí)，依托現(xiàn)有項(xiàng)目法人建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)資產(chǎn)評(píng)估情況及有關(guān)規(guī)定，測(cè)算國(guó)家資本金在現(xiàn)有法人注冊(cè)資本中所占比例;由新組建的項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)的，按國(guó)家資本金在項(xiàng)目法人資本金總量中所占份額，計(jì)算出資比例。國(guó)家資本金折算股份的價(jià)格，不得低于項(xiàng)目其他股東出資的折算價(jià)格。1、編制主體：具備相應(yīng)能力的工程設(shè)計(jì)單位編制。2、概算審批：審批部門對(duì)符合可行性研究報(bào)告以及國(guó)家有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求的初步設(shè)計(jì)及其提出的投資概算予以批準(zhǔn)。經(jīng)核定的投資概算是控制項(xiàng)目總投資的依據(jù)。根據(jù)政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限有關(guān)規(guī)定，由國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)審批初步設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)展改革委可以委托有關(guān)單位審批初步設(shè)計(jì)、核定投資概算，或委托有關(guān)單位審批初步設(shè)計(jì)，由國(guó)家發(fā)展改革委核定投資概算。1、出資管理：一是對(duì)于政府出資人代表和項(xiàng)目法人為不同單位的，簽訂股權(quán)確認(rèn)協(xié)議，辦理股權(quán)登記等手續(xù)；二是對(duì)于政府出資人代表和項(xiàng)目法人為同一單位的，辦理國(guó)有資產(chǎn)登記手續(xù)。2、資金撥付管理：中央預(yù)算內(nèi)年度投資計(jì)劃下達(dá)后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算，及時(shí)、足額辦理資本金注入項(xiàng)目的中央預(yù)算內(nèi)投資撥付。3、概算管理：對(duì)于業(yè)內(nèi)普遍關(guān)注的總投資概算的問題，管理辦法再次明確，資本金注入項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。那么在哪些情況下可以調(diào)整概算呢？辦法指出因國(guó)家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項(xiàng)目法人提出調(diào)整方案及資金來源，按照《政府投資條例》規(guī)定的程序核定概算。其中，因增加投資概算擬變更運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)等其他支持事項(xiàng)、合作條件的，應(yīng)當(dāng)征得相關(guān)主管部門同意。4、合規(guī)性手續(xù)管理：辦法強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目需依法辦理規(guī)劃許可、用地、施工許可等手續(xù)，依法履行招標(biāo)采購(gòu)程序。項(xiàng)目建成后并在竣工驗(yàn)收合格后及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算。1、建設(shè)情況進(jìn)展報(bào)告：項(xiàng)目法人需通過在線平臺(tái)和重大項(xiàng)目庫(kù)如實(shí)報(bào)送項(xiàng)目開工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工的基本信息。2、監(jiān)管方式：縣級(jí)以上地方人民政府行業(yè)管理、自然資源、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能審查、審計(jì)等部門，按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則，采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)資本金注入項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管。3、懲處措施：對(duì)于違法違規(guī)行為，依法及時(shí)處理，通過在線平臺(tái)登記、共享相關(guān)違法違規(guī)信息、監(jiān)管結(jié)果信息，并將相關(guān)信息記入相關(guān)市場(chǎng)主體信用記錄，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)并向社會(huì)公開公示。管理辦法從審批部門、項(xiàng)目單位、中介機(jī)構(gòu)及政府出資人幾個(gè)角度對(duì)責(zé)任及處罰機(jī)制予以明確，具體包括：1、項(xiàng)目審批部門責(zé)任：包括超越權(quán)限審批項(xiàng)目、對(duì)不符合規(guī)定的項(xiàng)目予以批準(zhǔn)、未按規(guī)定核定或者調(diào)整項(xiàng)目的投資概算、不依法履行監(jiān)管職責(zé)，造成嚴(yán)重后果。2、其他部門責(zé)任：包括未按照投資計(jì)劃和有關(guān)規(guī)定及時(shí)、足額辦理中央預(yù)算內(nèi)投資撥付;轉(zhuǎn)移、侵占、挪用中央預(yù)算內(nèi)投資。3、項(xiàng)目單位或法人責(zé)任：包括項(xiàng)目未經(jīng)批準(zhǔn)或者不符合規(guī)定的建設(shè)條件而擅自開工建設(shè);拒絕協(xié)助政府出資人代表辦理股權(quán)變更登記手續(xù)，或者阻礙或拒絕政府出資人代表行使法定權(quán)利;擅自改變中央預(yù)算內(nèi)投資使用方式。4、咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任：包括工程咨詢單位、設(shè)計(jì)單位、評(píng)審機(jī)構(gòu)在相應(yīng)的可研、初步設(shè)計(jì)及概算編制及評(píng)審中，存在嚴(yán)重質(zhì)量問題的，依照有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，并按照規(guī)定降低或者取消該單位資信評(píng)價(jià)等級(jí)。5、政府出資人責(zé)任：包括截留、挪用中央預(yù)算內(nèi)投資或擅自改變中央預(yù)算內(nèi)投資使用方式;無故拖延撥付中央預(yù)算內(nèi)投資，影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度;侵犯項(xiàng)目法人合法權(quán)益、嚴(yán)重影響資本金注入項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。總體來看，《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法（征求意見稿）》的出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范了中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目的決策審批程序，完善了項(xiàng)目的過程監(jiān)管流程，全面開啟了中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目全生命周期管理，對(duì)政府審批單位、實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人、項(xiàng)目單位、咨詢機(jī)構(gòu)等相關(guān)各方，都具有重要的指導(dǎo)意義。
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