??文丨《瞭望》新聞周刊記者
采寫記者丨王存福周強孫仁斌董建國高博胥兆瑞
作為重要的戰(zhàn)略資源，海岸線的保護與利用是海洋生態(tài)文明建設(shè)中的重要一環(huán)。近年來，國家陸續(xù)出臺一系列政策法規(guī)，各地加強海岸線保護力度，整治修復(fù)受損岸線，取得了一些成效。
不過，《瞭望》新聞周刊記者日前在海南、遼寧、福建、廣東等沿海省份調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前我國海岸線保護形勢依然嚴峻，海岸線治理尚存圍填海土地閑置、大面積圍海養(yǎng)殖、海岸線開發(fā)利用低質(zhì)低效、海岸線生態(tài)功能和自然環(huán)境遭破壞、海岸線治理體系和治理能力薄弱等多種頑疾。
▲海南省臨高縣文瀾江入?？?，海岸上有不少泡沫、塑料、水瓶等白色垃圾（1月14日攝）楊冠宇攝/本刊
工程撂荒土地閑置
一段時間以來，一些沿海地區(qū)熱衷于填海造地，但由于手續(xù)不全、規(guī)劃不合理等原因，不少項目爛尾，工程撂荒、土地閑置。
莆田涵江臨港產(chǎn)業(yè)園是一個圍填海項目，園區(qū)規(guī)劃總面積56平方公里，共分為兩期，相當于涵江現(xiàn)有建成區(qū)面積。2013年2月一期項目經(jīng)過原國家海洋局審批，2016年完成圍填海約14平方公里（2.1萬畝）。記者5月底來到這里，海堤內(nèi)側(cè)的填海工程已完成，但填海形成的土地上除了雜草和廢棄漁船之外空空如也。
“目前在建有3個碼頭泊位，也是時斷時續(xù)?！焙瓍^(qū)港區(qū)建設(shè)管理委員會負責(zé)人李濱說，“隨著國家政策調(diào)整，第二期填海項目被叫停。”
填了海沒項目，筑好巢沒鳳凰?！白畛跸胪ㄟ^引進電子信息、港口物流、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)城融合?，F(xiàn)在最難的是如何消化這些土地?！崩顬I說，從2012年開始園區(qū)建設(shè)先后投入30億元，項目招商“雷聲大雨點小”，“客商經(jīng)常談，就是不見項目落地?！?/p>
正在附近勞作的江口鎮(zhèn)新墩村李姓漁民說，他從上世紀80年代起從事漁業(yè)生產(chǎn)養(yǎng)殖，受圍海造地影響，村里的灘涂被征遷，漁業(yè)資源也變少?！耙郧耙荒昴軖晔嗳f元，現(xiàn)在只能掙幾萬元。”
“填海造地會改變海岸線走勢，項目遺留問題不解決，海岸線修復(fù)也會受影響?！睆V東省自然資源廳海域海島處處長王劍河表示，“近年來有關(guān)部門出臺過專門的管控和處置規(guī)定，但圍填海歷史遺留問題成因復(fù)雜、政策性強、處理要求高，實際工作推進存在不少難度?！?/p>
高強度粗放式開發(fā)
記者調(diào)研了解到，一些地方已開發(fā)海岸線的利用效率不容樂觀。海岸線開發(fā)利用方式粗放、碎片化，海岸線低效占用、無序圈占浪費仍然存在。
一些沿海地區(qū)港口、碼頭建設(shè)過于密集，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，存在重復(fù)建設(shè)和浪費。記者梳理發(fā)現(xiàn)，環(huán)渤海地區(qū)分布著以大連港、天津港、青島港、秦皇島港、唐山港、煙臺港、日照港等主要港口為代表的數(shù)十個大小港口，此外還有不少在建港口。唐山港豐南港區(qū)的規(guī)劃建設(shè)就引發(fā)了不少業(yè)內(nèi)人士的擔憂，因其距曹妃甸港區(qū)、京唐港區(qū)兩個大型港口行車時間均不足1小時，經(jīng)濟必要性和邊際收益大為下降。
長三角、珠三角等地同樣存在港口過密問題。有些地方幾乎是“一市一港”，有的地方兩港間相距僅有數(shù)海里，很多港口貨物吞吐量很少，岸線資源嚴重浪費。
除港口、碼頭等對海岸線有必然依賴的功能性用海產(chǎn)業(yè)外，許多非功能性用海產(chǎn)業(yè)，如房地產(chǎn)、裝備制造、石油化工等產(chǎn)業(yè)也占用了過多海岸線資源，同樣造成了不必要的浪費。有專家表示，海岸線的高強度開發(fā)與粗放式開發(fā)并存，低產(chǎn)值的用海活動大量占用海岸線，海岸線資源產(chǎn)出率低下。
海岸線自然生態(tài)告急
垃圾遍布海灘、海水水質(zhì)惡化、生物多樣性銳減、鳥類及重要水生動物棲息地破壞……由于一些地方大規(guī)模填海造地、圍海養(yǎng)殖、污染排放及其他開發(fā)活動，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題，海岸線生態(tài)系統(tǒng)和自然形態(tài)遭到破壞。
記者在海南省臨高縣文瀾江入海口處看到，海岸上堆積著泡沫、塑料、水瓶等白色垃圾，垃圾覆蓋區(qū)域延續(xù)數(shù)百米；在文昌市會文鎮(zhèn)寶峙村的一處海灘上，白色垃圾遍布，海灘儼然成為“垃圾灘”；在瓊海市潭門鎮(zhèn)，靠近潭門中心漁港的沙灘上，堆放著體積不等的各類垃圾，沙灘不同程度地出現(xiàn)泥化、礫石化現(xiàn)象。
近海養(yǎng)殖一直是海岸線污染的“貢獻大戶”。在河北唐山和秦皇島交界的灤河口濕地，記者通過無人機看到，灤河口南北兩側(cè)的海水被池塘圈起來，養(yǎng)殖池密密麻麻，連成一片。根據(jù)衛(wèi)星云圖測算，灤河口南北兩側(cè)海水養(yǎng)殖區(qū)域總面積超過70平方公里。
灤河口在上世紀90年代還是典型的原生性河口濕地?，F(xiàn)在，圍海養(yǎng)殖多屬于個人行為，存在大量未取得海域使用權(quán)圍海養(yǎng)殖用海，不少屬于非法養(yǎng)殖。
此外，一些沿海地區(qū)的工程項目建設(shè)占用大量海岸線，破壞原有植被和生態(tài)，影響候鳥遷徙和生存繁衍。記者在唐山國際旅游島采訪時發(fā)現(xiàn)，在中南集團拉維那在建樓盤南側(cè)，一條長約1公里的人工沙灘南北分布。環(huán)保志愿者反映，當?shù)夭糠趾＞皹潜P出于銷售目的，將原本的泥質(zhì)灘涂改建為沙灘，并建有旅游設(shè)施，破壞原有灘涂生態(tài)，對生物多樣性造成負面影響。
治理能力薄弱
記者了解到，當前海岸線保護和治理存在著缺乏整體統(tǒng)籌、缺乏執(zhí)法權(quán)、項目審批受限制等問題，導(dǎo)致治理能力弱化。
一是缺乏多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！昂Ｑ笫聞?wù)缺乏一個整體的管理，需要進一步加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！睆V東省自然資源廳相關(guān)負責(zé)人表示，有的省份已經(jīng)開始進行一些機構(gòu)設(shè)置方面的嘗試。例如，山東成立了省委海洋發(fā)展委員會，有利于加強對海洋工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
二是主管部門缺乏執(zhí)法權(quán)。受訪人士表示，在海洋領(lǐng)域具備執(zhí)法權(quán)的有海警、海監(jiān)、海事、漁政和緝私等多個主體，目前廣東省的海洋管轄歸省海洋綜合執(zhí)法總隊。由于沒有執(zhí)法權(quán)，自然資源行政部門在海岸線治理管控方面存在不少難度。
三是生態(tài)修復(fù)缺乏政策法規(guī)指引。受訪人士普遍反映，生態(tài)修復(fù)作為自然資源部門成立后的新職能，涉及面廣，僅海岸線生態(tài)修復(fù)就涉及紅樹林修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)、沙灘養(yǎng)護、污水和垃圾處理、海堤加固等多個方面。
目前，海岸線生態(tài)修復(fù)工作法律法規(guī)政策、行政程序指引、項目管理程序及資金管理規(guī)范不夠清晰，甚至一些政策法規(guī)指引和評定評估規(guī)范處于空白，在一定程度上影響了海岸線生態(tài)修復(fù)項目的開展。
“海岸線生態(tài)修復(fù)到底需不需要申請用海審批，沒有一個定論?！睆V東省自然資源廳生態(tài)修復(fù)處處長李永潔舉例說：“此前珠海市計劃修建人工沙灘修復(fù)海岸線，建了一個攔沙壩，否則沙灘的沙就會流入海里，但執(zhí)法部門卻認為攔沙壩破壞了生態(tài)?！?font color="#ffffff">LW
刊于《瞭望》2020年第27期????
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