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探究切實(shí)的地方政府注意力分配研究架構(gòu)

改革開放的數(shù)十年來，中國(guó)地方政府在政治經(jīng)濟(jì)文化等各方面的發(fā)展中均扮演著重要的角色，這也激發(fā)了社會(huì)科學(xué)研究者對(duì)中國(guó)地方政府的研究熱情，從多個(gè)學(xué)科不同的角度對(duì)中國(guó)地方政府開展了豐富的、卓有成效的研究，國(guó)外學(xué)者也據(jù)此提出廠商型政府（Local Governments as Industrial Firms）、地方法團(tuán)主義（Local State Corporatism）等一系列理論解釋。地方政府的發(fā)展動(dòng)力也因此常常成為被用于解釋“中國(guó)奇跡”的重要變量。

解釋過去，分析和預(yù)判未來

由此而言，對(duì)地方政府的研究在當(dāng)下的中國(guó)依舊有著重大的意義，如果說，中國(guó)的發(fā)展成就很大程度上歸因于地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定社會(huì)方面的巨大動(dòng)力，那么，對(duì)地方政府的研究既意味著對(duì)過去發(fā)展的一種解釋，同時(shí)也是對(duì)未來發(fā)展的一種分析和預(yù)判。在未來的三十年中，地方政府是否依舊擁有強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)力？地方政府發(fā)揮作用的條件和機(jī)制是否發(fā)生變化？這些變化會(huì)給地方政府的行為帶來什么新的變化？這些問題都使得對(duì)地方政府行為的研究具備持續(xù)的理論和實(shí)踐價(jià)值。

回顧過往的地方政府行為研究，其解釋的路徑可以大致概括為兩個(gè)維度：一是結(jié)構(gòu)的維度。中國(guó)政府的多層級(jí)條塊交織的矩陣結(jié)構(gòu)決定了地方政府的各類行為，其處于“壓力型體制”之中，“層層加碼”的現(xiàn)象屢見不鮮，地方政府在政策執(zhí)行的多層級(jí)鏈條之中不得不產(chǎn)生“應(yīng)付”“變通”等各種偏差行為，或形成功能上的層級(jí)差異，形成“上下分治”等現(xiàn)象。二是激勵(lì)的維度。眾多的研究從激勵(lì)的角度解釋地方政府行為，財(cái)政分成及職位晉升為中國(guó)地方政府提供了重要的正向激勵(lì)，而問責(zé)壓力等則提供著負(fù)向激勵(lì)。這些激勵(lì)形塑著地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等多個(gè)方面的各種行為。而行政發(fā)包制、項(xiàng)目制等多個(gè)理論議題則體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)維度和激勵(lì)維度的綜合。上述的理論解釋支撐著諸多經(jīng)驗(yàn)研究作品的產(chǎn)生，涉及到地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、城市經(jīng)營(yíng)、環(huán)境治理、社會(huì)綜治、脫貧攻堅(jiān)等多個(gè)領(lǐng)域的表現(xiàn)或行為。

當(dāng)然，這些研究仍存在著進(jìn)一步拓展的空間和方向。首先，現(xiàn)有的理論無法解釋同樣的結(jié)構(gòu)和激勵(lì)函數(shù)下的地方政府行為的差別。例如，在筆者的研究中發(fā)現(xiàn)，三個(gè)空間上相鄰的街道雖然擁有基本相似的結(jié)構(gòu)和激勵(lì)函數(shù)，但是在網(wǎng)格化管理過程中的行為仍存在很大的分別，這是因?yàn)楣芾碣Y源和管理任務(wù)的匹配關(guān)系影響了地方政府具體的政策執(zhí)行意愿和能力，從而產(chǎn)生行為上的差異。由此可見，宏觀的解釋框架仍然有著許多細(xì)化的空間，值得進(jìn)一步探究。其次，大多數(shù)的實(shí)證研究是基于一時(shí)一地某一議題的案例研究。每個(gè)研究得出的結(jié)論存在較大的差異性，這不利于總結(jié)出其背后具有普遍意義的機(jī)制和要素。再者，研究地方政府行為存在個(gè)體與組織的沖突，即調(diào)研的對(duì)象往往可能只是個(gè)體，但需要據(jù)此對(duì)整體的政府組織作出理論推導(dǎo)，因此方法上仍需要做更深入的探討。最后，不同的制度情境的變化特征未能很好地歸納在分析當(dāng)中，諸如區(qū)域差異，條件差異、階段差異等。

什么因素決定地方政府注意力分配

地方政府注意力分配在最近十年成為一個(gè)新的熱點(diǎn)。研究者們希望能在一個(gè)更一致的、更具備細(xì)化可能的角度上進(jìn)一步追問“什么因素決定了地方政府注意力分配”，以求對(duì)地方政府行為作出更有解釋力的分析。這些研究在心理學(xué)、組織學(xué)等的注意力分配研究的理論基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有的地方政府行為的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象而開展研究，大量的研究從議題屬性和任務(wù)屬性出發(fā)去分析地方政府注意力分配，例如，更明確的、更容易量化的、權(quán)威性更高的議題更能吸引地方政府的注意力；績(jī)效可測(cè)性高的、時(shí)間壓力大的、資源承載屬性強(qiáng)的任務(wù)也更能吸引地方政府的注意力。然而，議題或任務(wù)的本身屬性和政府注意力之間的必然關(guān)系在經(jīng)驗(yàn)上是很容易受到挑戰(zhàn)的，我們?nèi)匀恍枰罅康挠^察來解釋其中的差異，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的類型化和細(xì)化。

地方政府注意力分配研究的另一個(gè)難題在于如何測(cè)量地方政府注意力，目前常用的手段包括通過實(shí)地調(diào)研來觀察，通過財(cái)政開支、政府文件等方面的信息來進(jìn)行間接的測(cè)量，這幾種方法各有其不同的適用性和不足。第一，對(duì)行為的參與式或半?yún)⑴c的觀察受限于調(diào)研進(jìn)入的可行性，難以接觸更高層級(jí)的地方政府行為；第二，基于財(cái)政開支維度的分析，雖然提供了總體量化考量的可能，但容易遺漏政府對(duì)非資金開支形式任務(wù)的關(guān)注，效度上存在缺失；第三，基于政府文本的分析，雖然容易獲得有體系性的材料，能覆蓋更多的決策行為，但文件生產(chǎn)依賴歷年的決策基礎(chǔ)，遵循相對(duì)固定的結(jié)構(gòu)框架，對(duì)差異性的解釋效度相對(duì)較弱；第四，不同層級(jí)、不同議題的地方政府注意力分配的研究需要嘗試使用更適當(dāng)?shù)臏y(cè)量手段。所以，對(duì)地方政府注意力的分析和測(cè)量必須綜合考量研究目標(biāo)和研究手段之間的適當(dāng)性和契合性。

對(duì)于下一階段的地方政府注意力分配研究而言，一方面，需要警惕對(duì)地方政府注意力研究的無限個(gè)體化的趨勢(shì)，另一方面，也需要發(fā)展出一個(gè)更切合中國(guó)的地方政府決策實(shí)際的情境架構(gòu)。在測(cè)量的手段上，下一階段的研究可以考慮更多元方法的綜合使用，也可以考慮通過基于大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的決策信息收集、建立具備共識(shí)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫等的手段來進(jìn)一步增強(qiáng)人們對(duì)地方政府注意力分配、地方政府行為的理解和認(rèn)知。

縣域領(lǐng)導(dǎo)注意力分配影響國(guó)家政策在基層的落實(shí)

領(lǐng)導(dǎo)注意力分配不均，帶來資源分配失衡。領(lǐng)導(dǎo)只挑好的項(xiàng)目觀摩，只看“先進(jìn)”，不看“后進(jìn)”?；鶎哟蛟炝舜罅俊板\上添花”的政績(jī)項(xiàng)目，主要注意力資源被配置在“先進(jìn)”、“亮點(diǎn)”上，形成注意力內(nèi)卷的局面。而“后進(jìn)”在注意力競(jìng)爭(zhēng)中始終處于下風(fēng)，成為領(lǐng)導(dǎo)注意力的“盲區(qū)”。

領(lǐng)導(dǎo)觀摩（又稱“拉練”）是一種重要的“現(xiàn)場(chǎng)主義”工作方法，“現(xiàn)場(chǎng)主義”是中國(guó)國(guó)家治理的重要傳統(tǒng)，主要指領(lǐng)導(dǎo)通過前往政策執(zhí)行一線現(xiàn)場(chǎng)的方式，將有限的注意力資源分配給特定的地方、機(jī)構(gòu)或者事項(xiàng)，向下級(jí)或公眾顯示某一事項(xiàng)的重要性，親身收集某一方面信息或者監(jiān)督某一政策執(zhí)行的效果。領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場(chǎng)，表明領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某項(xiàng)工作的重視，把注意力配置到這項(xiàng)工作上。一旦受到領(lǐng)導(dǎo)重視，工作會(huì)更容易落實(shí)落地，所以“現(xiàn)場(chǎng)主義”工作方法是透視領(lǐng)導(dǎo)注意力分配機(jī)制的重要窗口?？h域領(lǐng)導(dǎo)觀摩，是以項(xiàng)目為載體分配領(lǐng)導(dǎo)注意力的過程。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過觀摩重點(diǎn)項(xiàng)目向下級(jí)表達(dá)和展示其注意力導(dǎo)向，下級(jí)則圍繞經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目打造亮點(diǎn)吸引和維系領(lǐng)導(dǎo)的注意力。

領(lǐng)導(dǎo)注意力分配是一個(gè)雙向互動(dòng)過程

縣域治理中的“領(lǐng)導(dǎo)觀摩”是如何運(yùn)行的呢？它通過何種機(jī)制來推動(dòng)縣域政府的政策尤其是重點(diǎn)任務(wù)的落地呢？為何領(lǐng)導(dǎo)觀摩能夠激發(fā)下級(jí)如此高的參與熱情？下級(jí)為了應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)觀摩，爭(zhēng)相投入大量資源打造各種亮點(diǎn)項(xiàng)目，哪怕這些項(xiàng)目并無實(shí)質(zhì)意義，其背后的行為邏輯是什么？這是本文試圖探討的問題。

從學(xué)界有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)注意力研究的成果來看，主要是探討領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配機(jī)制、下級(jí)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)注意力的機(jī)制，以及領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的治理效應(yīng)。這些研究要么關(guān)注上級(jí)(比如職能部門)對(duì)下級(jí)(比如鄉(xiāng)鎮(zhèn))的注意力競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，要么分析下級(jí)(比如職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn))如何競(jìng)爭(zhēng)上級(jí)(比如黨委政府、主要領(lǐng)導(dǎo))的注意力，而較少關(guān)注上下級(jí)之間圍繞注意力競(jìng)爭(zhēng)形成的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系和機(jī)制。但實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配不是單向的，而是雙向的，其中存在反饋機(jī)制，即下級(jí)對(duì)上級(jí)注意力表達(dá)進(jìn)行有效回應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)注意力分配是一個(gè)雙向互動(dòng)過程，既包括領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)注意力的吸納和引導(dǎo)，又包括下級(jí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)注意力的吸引和競(jìng)爭(zhēng)。上級(jí)與下級(jí)之間的注意力分配互為推動(dòng)，共同形成完整的注意力分配過程。

上下級(jí)之間圍繞領(lǐng)導(dǎo)注意力分配展開的互動(dòng)有著復(fù)雜的機(jī)制，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是“表達(dá)——反饋”機(jī)制，即自上而下的注意力表達(dá)與自下而上的注意力反饋。由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過觀摩項(xiàng)目向下級(jí)表達(dá)、傳遞注意力分配導(dǎo)向，發(fā)出重視某項(xiàng)工作或某些領(lǐng)域的信號(hào)，然后下級(jí)需要對(duì)上級(jí)的注意力導(dǎo)向做出相應(yīng)的反饋，表明自己擁護(hù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖。二是“激勵(lì)——競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制，即自上而下的注意力激勵(lì)與自下而上的注意力競(jìng)爭(zhēng)。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過觀摩向下級(jí)傳遞壓力，并以定期觀摩、考核、督查和問責(zé)等手段保持激勵(lì)的持續(xù)性。下級(jí)則通過參與觀摩來回應(yīng)上級(jí)的激勵(lì)，投入大量資源打造、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目亮點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)注意力。三是“強(qiáng)化——維系”機(jī)制，即自上而下的注意力強(qiáng)化與自下而上的注意力維系。為強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的效果，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在觀摩過程中以相對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)在下級(jí)間制造相互競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，形成錦標(biāo)賽體制，并為下級(jí)提供人事任免的可信承諾，對(duì)下級(jí)形成強(qiáng)激勵(lì)。下級(jí)為了盡可能獲得領(lǐng)導(dǎo)更多的關(guān)注，也采取相應(yīng)的策略持續(xù)吸引、維系領(lǐng)導(dǎo)的注意力。

注意力的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化機(jī)制與維系機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)觀摩的過程就是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)向下級(jí)展示、傳遞注意力的過程。領(lǐng)導(dǎo)觀摩首先要確定觀摩內(nèi)容，即進(jìn)行議程設(shè)置。議程設(shè)置需要遵循兩項(xiàng)原則：顯著性原則和穩(wěn)定性與可變性相統(tǒng)一的原則。在領(lǐng)導(dǎo)觀摩中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過以下幾種途徑向下級(jí)施加強(qiáng)激勵(lì)：通過上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的正式權(quán)威進(jìn)行激勵(lì)；通過上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的儀式性權(quán)威進(jìn)行激勵(lì)；通過量化獎(jiǎng)懲進(jìn)行激勵(lì)；以及通過制度化的觀摩保持強(qiáng)激勵(lì)。關(guān)于注意力的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化機(jī)制：領(lǐng)導(dǎo)觀摩采取錦標(biāo)賽的方式激勵(lì)下級(jí)競(jìng)爭(zhēng)，在下級(jí)之間制造競(jìng)爭(zhēng)氛圍、形成比學(xué)趕超的局面。通過領(lǐng)導(dǎo)觀摩，讓各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)使出自身的看家本領(lǐng)，并運(yùn)用打分評(píng)比，在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間形成橫向競(jìng)爭(zhēng)與比較的氛圍。誰的項(xiàng)目更具特色、更有亮點(diǎn)，誰就能得到領(lǐng)導(dǎo)賞識(shí)。對(duì)于一些領(lǐng)導(dǎo)賞識(shí)的項(xiàng)目，縣領(lǐng)導(dǎo)還扮演“居中協(xié)調(diào)”的角色，整合各相關(guān)部門的資源，對(duì)該項(xiàng)目點(diǎn)進(jìn)行傾斜，解決項(xiàng)目推進(jìn)過程中遇到的問題。資源的傾斜也必然吸納其他下級(jí)效仿，從而投入更多的資源打造領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的項(xiàng)目。領(lǐng)導(dǎo)觀摩推動(dòng)了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行亮點(diǎn)打造的制度化、合法化。由此，下級(jí)的注意力被進(jìn)一步吸納進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點(diǎn)上。

上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過觀摩向下級(jí)表達(dá)和傳遞了其注意力導(dǎo)向，表明領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域。下級(jí)則需要對(duì)上級(jí)發(fā)出的信號(hào)作出相應(yīng)的反饋，積極響應(yīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的號(hào)召，將工作重心轉(zhuǎn)向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，并進(jìn)行資源傾斜。注意力的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制主要有三方面：提前謀劃項(xiàng)目；精心經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；掌握競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的動(dòng)態(tài)。而注意力的維系機(jī)制主要有“細(xì)水長(zhǎng)流”和“老點(diǎn)新包”兩種策略。

注意力競(jìng)爭(zhēng)帶來一系列治理效應(yīng)

注意力競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)帶來一系列效應(yīng)：一是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)控制權(quán)的強(qiáng)化效應(yīng)。也就是領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容體現(xiàn)了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配導(dǎo)向?？h領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就重點(diǎn)做什么。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上缺乏自身的自主性。二是治理資源的耗散效應(yīng)，即各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了在觀摩中獲勝，爭(zhēng)相大量造點(diǎn)。有的亮點(diǎn)項(xiàng)目投入巨大，但是領(lǐng)導(dǎo)觀摩一次之后，就不再納入后續(xù)觀摩范圍。頻繁的造點(diǎn)、更換項(xiàng)目，帶來資源浪費(fèi)。三是下級(jí)注意力的失焦效應(yīng)。在領(lǐng)導(dǎo)注意力競(jìng)爭(zhēng)中，上級(jí)向下級(jí)授權(quán)的任務(wù)數(shù)量會(huì)帶來不同的注意力分配效應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容單一，意味著領(lǐng)導(dǎo)注意力的確定性高，這將有助于下級(jí)的注意力聚焦；領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容繁雜，說明領(lǐng)導(dǎo)注意力存在高度不確定性，從而導(dǎo)致下級(jí)注意力失焦。田野觀察發(fā)現(xiàn)，在領(lǐng)導(dǎo)觀摩中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容數(shù)量的增加引致了下級(jí)注意力分配的變化。以前領(lǐng)導(dǎo)觀摩以經(jīng)濟(jì)發(fā)展類項(xiàng)目為主，觀摩內(nèi)容比較單一，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的確定性有利于下級(jí)聚焦注意力。但近年來，上級(jí)安排的重點(diǎn)任務(wù)增多，形成多中心工作模式，縣域領(lǐng)導(dǎo)觀摩內(nèi)容也隨之增多，過多的觀摩內(nèi)容耗散了下級(jí)的注意力，導(dǎo)致注意力失焦。領(lǐng)導(dǎo)觀摩原本是為了引導(dǎo)、聚焦下級(jí)的注意力，但是過多的觀摩內(nèi)容卻導(dǎo)致悖反的效果。四是組織目標(biāo)的替代效應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)觀摩的原初目的是為了推動(dòng)工作落實(shí)、服務(wù)基層群眾，卻可能演變成迎合、討好上級(jí)的行為?；鶎哟蛟斓牧咙c(diǎn)項(xiàng)目，往往可能與群眾實(shí)際需求之間脫節(jié)。此外，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配不均，帶來資源分配失衡。領(lǐng)導(dǎo)只挑好的項(xiàng)目觀摩，只看“先進(jìn)”，不看“后進(jìn)”?；鶎哟蛟炝舜罅俊板\上添花”的政績(jī)項(xiàng)目，主要注意力資源被配置在“先進(jìn)”、“亮點(diǎn)”上，形成注意力內(nèi)卷的局面。而“后進(jìn)”在注意力競(jìng)爭(zhēng)中始終處于下風(fēng)，成為領(lǐng)導(dǎo)注意力的“盲區(qū)”。

地方領(lǐng)導(dǎo)注意力分配對(duì)于貫徹落實(shí)上級(jí)意圖、完成重點(diǎn)任務(wù)具有重要意義。尤其是縣域政府的職權(quán)和功能完備，是國(guó)家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要樞紐?？h域領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配狀況直接影響到國(guó)家大政方針在基層的落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)觀摩是縣域領(lǐng)導(dǎo)通過注意力分配與競(jìng)爭(zhēng)來對(duì)下級(jí)展開“傾向性動(dòng)員”(mobilization of bias)、推動(dòng)工作落實(shí)的一種機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)觀摩體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，是領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)、傳遞注意力的載體，也是領(lǐng)導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)下級(jí)注意力的重要途徑，可以對(duì)下級(jí)形成強(qiáng)激勵(lì)。領(lǐng)導(dǎo)注意力分配中的上下級(jí)雙向互動(dòng)關(guān)系有著穩(wěn)固的組織基礎(chǔ)。這個(gè)組織基礎(chǔ)就是黨委政府組織內(nèi)部的權(quán)威分配結(jié)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)觀摩是以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威為支撐，將領(lǐng)導(dǎo)注意力嵌入下級(jí)的工作日程中，對(duì)下級(jí)形成壓力和激勵(lì)，推動(dòng)重點(diǎn)政策任務(wù)落實(shí)。下級(jí)之所以積極配合觀摩，競(jìng)爭(zhēng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，在于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掌握人事任免權(quán)。上級(jí)為下級(jí)提供了根據(jù)重點(diǎn)任務(wù)的完成業(yè)績(jī)來選拔干部的可信承諾。下級(jí)圍繞上級(jí)釋放的信號(hào)展開競(jìng)爭(zhēng)。由此形成上下級(jí)之間以及多個(gè)下級(jí)之間的注意力競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

合理配置政府注意力

政府注意力的研究普遍關(guān)注政府注意了什么，而對(duì)政府沒有注意什么卻缺乏足夠研究。我們呼吁關(guān)注政府不注意的問題，開展政府注意力的盲點(diǎn)研究，使我們更好地理解和解釋政府注意力分配，并推動(dòng)政府注意力得到合理配置。

在政府注意力的研究中，人們往往更多關(guān)注政府注意力的“熱點(diǎn)”（hot spots），即政府關(guān)注和重視的政策領(lǐng)域和議題，而政府注意力的“盲點(diǎn)”（blindspots）或盲區(qū)同樣值得關(guān)注，但是卻沒有得到足夠重視。有政府注意力的熱點(diǎn)，就有不被關(guān)注的政府注意力盲區(qū)。有政府重視的問題，就有政府輕視、忽視、漠視或無視的議題。對(duì)于政府注意力，應(yīng)該研究熱點(diǎn)還是研究盲點(diǎn)？顯然，這涉及政府注意力的配置問題，特別是政府注意力的錯(cuò)配與缺失。當(dāng)前研究普遍關(guān)注的是政府注意力的熱點(diǎn)，而對(duì)政府注意力的盲點(diǎn)研究不足。因此，筆者認(rèn)為需要大力研究政府注意力的盲區(qū)、盲點(diǎn)或“盲視”（blindsight）問題。

政府注意力偏差現(xiàn)象同許多因素有關(guān)

政府注意力存在應(yīng)然與實(shí)然之分，我們可以將政府是否應(yīng)該注意和政府實(shí)際上是否注意作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府注意力的分配情況進(jìn)行類型學(xué)分析。如果政府應(yīng)該注意且在實(shí)際上注意了，那么政府注意力是一種適配的情況；如果政府應(yīng)該注意但是實(shí)際上并沒有注意，那么就出現(xiàn)了政府注意力的盲區(qū)；如果政府不應(yīng)該注意但是實(shí)際上卻注意了，就會(huì)存在注意力的錯(cuò)配，而這同樣也會(huì)造成負(fù)面的影響；政府不應(yīng)該注意而實(shí)際上也沒有注意的領(lǐng)域，也可能潛伏著危機(jī)，并可能從蟄伏狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急狀態(tài)。

注意力偏差（attentionbiases）是指政府本應(yīng)注意而沒有注意的現(xiàn)象，也指政府不應(yīng)注意而得到注意的情況。得到政府注意的未必就應(yīng)該得到注意，因此需要對(duì)政府注意力進(jìn)行檢討與糾偏。如何讓應(yīng)該注意的得到政府注意，和如何讓不應(yīng)注意的不受政府過度注意，是同樣重要的問題。當(dāng)我們探討政府注意力分配時(shí)，就需要關(guān)注如何識(shí)別政府注意力偏差，以及如何對(duì)其進(jìn)行較好地糾偏。注意力偏差并非短期行為，政府可能將錯(cuò)就錯(cuò)、錯(cuò)上加錯(cuò)或知錯(cuò)不改，導(dǎo)致注意力配置長(zhǎng)期出現(xiàn)偏差而得不到及時(shí)糾偏。

政府注意力偏差現(xiàn)象同許多因素都有關(guān)系，包括政府的有限理性、組織慣例的僵化、信息來源的有限性、決策程序的開放程度和外部沖擊等。有限理性理論認(rèn)為，政府決策者的理性是有限的，必然存在注意力的選擇性偏差。當(dāng)組織對(duì)某些領(lǐng)域的注意力得到制度化和正式化后，就可能進(jìn)一步固化和僵化，并使政府注意力很難轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域。如果政府決策者的信息源單一和封閉，決策程序不對(duì)外開放，那么就可能導(dǎo)致注意力偏差。此外，當(dāng)出現(xiàn)外部沖擊時(shí)，往往會(huì)打破政府注意力的分配模式，使其發(fā)生轉(zhuǎn)換和變化。

政府注意力的熱點(diǎn)與盲點(diǎn)

在政府注意力的熱點(diǎn)與盲點(diǎn)之間，存在許多可以探討的問題。

第一，熱點(diǎn)與盲點(diǎn)的不對(duì)稱性。需要探究某些問題受到政府重視與否和重視程度背后的深層次原因。我們需要研究各類問題受到政府重視與否背后的原因，即一些議題為什么受到政府重視，而另外一些議題為什么不受政府重視。政府注意與不注意的影響因素可能是不同的，這種非對(duì)稱性在理論上會(huì)有較大的發(fā)展空間。在政府注意力的熱點(diǎn)與盲點(diǎn)之間，可能存在微妙的不對(duì)稱性。受到重視和不受重視是兩個(gè)不同性質(zhì)的問題，而受重視和不受重視可能受到不同因素的不同影響。

第二，熱點(diǎn)與盲點(diǎn)的雙向轉(zhuǎn)換。政府注意力的熱點(diǎn)與盲點(diǎn)之間存在值得注意的雙向轉(zhuǎn)換過程，需要探究政府注意力為何會(huì)出現(xiàn)冷熱不均和冷熱轉(zhuǎn)換。一些領(lǐng)域一直是政府注意力的盲點(diǎn)，長(zhǎng)期蟄伏而不受重視。也有一些領(lǐng)域一直是熱點(diǎn)，持續(xù)受到政府高度關(guān)注。另外一些領(lǐng)域從盲點(diǎn)成為熱點(diǎn)，逐漸得到政府重視乃至特別關(guān)注。還有一些領(lǐng)域從備受關(guān)注到逐漸被遺忘，政府注意力熱度降低，并逐步成為盲點(diǎn)。需要關(guān)注政府注意力的啟動(dòng)和終止是如何發(fā)生的，熱點(diǎn)和盲點(diǎn)之間是如何轉(zhuǎn)換的。

第三，政府議題的可視性與政府注意力。公共服務(wù)的可視性會(huì)影響政府注意力，這既反映出政府能否“看見”并注意到這些議題，也反映出政府在這些議題上的投入能否得到上級(jí)政府的注意。公共服務(wù)是有形的還是無形的，工程建設(shè)項(xiàng)目是地上的還是地下的，政府任務(wù)是長(zhǎng)期的還是短期的，公共政策是常態(tài)的還是應(yīng)急的，都會(huì)影響到政府注意力分配情況。政府注意力的偏差同政府視野的寬窄和信息雷達(dá)所具備的能力有關(guān)，過去決策者依靠眼觀耳聞的“人感”，而如今大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)則使其可以通過物聯(lián)網(wǎng)而實(shí)現(xiàn)“物感”。

第四，政府注意力的信息迷障。政府注意力分配情況既受到政府能力的影響，也受到政府意愿的左右。政府可以有選擇性地接受信息，也會(huì)有選擇地過濾或屏蔽信息，由此導(dǎo)致信息迷障。政府可能“睜一只眼閉一只眼”，僅僅關(guān)注某些局部問題，而對(duì)另一些問題選擇無視或忽視。政府也可能“看見想看見的，看不見不想看見的”，看見與否和注意力強(qiáng)弱取決于其主觀意愿。

推動(dòng)政府注意力得到合理配置

以上討論衍生出一些值得特別關(guān)注的研究議題，未來可以圍繞政府注意力開展進(jìn)一步研究。

第一，政府注意力的啟動(dòng)與發(fā)動(dòng)。政府注意力的開啟與否受到多重因素的影響，諸如國(guó)家承諾、領(lǐng)導(dǎo)意志、突發(fā)事件等。需要研究政府注意力由誰發(fā)動(dòng)，政府注意力的啟動(dòng)與發(fā)動(dòng)背后的觸發(fā)機(jī)制是怎么樣的。比如，市場(chǎng)監(jiān)督領(lǐng)域提出了“觸發(fā)式監(jiān)管”，疫情期間國(guó)內(nèi)外航班采取“熔斷機(jī)制”，這些觸發(fā)機(jī)制中的關(guān)鍵指標(biāo)和閾值是如何設(shè)置的，就是值得探究的問題。

第二，政府注意力的測(cè)量。政府注意力研究需要考慮如何對(duì)其進(jìn)行測(cè)度和衡量，因?yàn)橐恍┳⒁饬κ峭獠靠吹靡姷?，而另一些注意力是外部看不見的。?dāng)前研究主要采用公開報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)批示等數(shù)據(jù)，都是公開的政府注意力數(shù)據(jù)。未來需要研究政府注意力，考察政府注意力信號(hào)的產(chǎn)生和傳達(dá)是如何發(fā)生的。

第三，政府注意力的層次與紋理。需要深入政府注意力的各個(gè)層次，探究注意力的紋理。比如，決策者個(gè)人的注意力同領(lǐng)導(dǎo)集體的注意力不同，也會(huì)受到不同因素的影響。再如，由于受到教育背景、職業(yè)經(jīng)歷、信息來源等因素的制約，領(lǐng)導(dǎo)干部的視野不同，注意力的分配也不同。

第四，政府注意力與執(zhí)行力。在將政府注意力轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果層面，往往存在一定差距。如果“看得見的管不了”，或者“管得了的看不見”，那么就無法在政府注意力與執(zhí)行力之間建立聯(lián)系。這涉及政府權(quán)限、資源與需要注意的事項(xiàng)之間存在的差距，也可能涉及政府內(nèi)部貫徹落實(shí)和跨部門溝通、跨層級(jí)協(xié)調(diào)等方面的問題。

第五，政府注意力的管理。政府注意力是需要加以管理的，譬如如何維持政府的持續(xù)注意，如何避免注意力的衰減，如何讓注意力成為生產(chǎn)力，等等。得到政府注意不容易，但是維持政府的持續(xù)注意就更加充滿挑戰(zhàn)。需要研究如何避免政府注意力的衰減，使政府始終保持高強(qiáng)度的注意力。與此同時(shí)，也要探討如何讓注意力成為生產(chǎn)力，使政府注意力轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策結(jié)果。

第六，政府注意力的反饋與調(diào)整。需要研究當(dāng)政府注意力出現(xiàn)偏差時(shí)，如何對(duì)其進(jìn)行反饋與調(diào)整。對(duì)政府注意力的糾偏涉及政府內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面，而異體監(jiān)督與社會(huì)問責(zé)尤為重要。政府內(nèi)部可以通過自上而下的督查等方式對(duì)注意力進(jìn)行糾偏，但是相對(duì)來說成本較高。社會(huì)力量如何對(duì)政府問責(zé)，使政府注意力能夠朝著正確方向發(fā)展，也同樣值得關(guān)注。

政府注意力的研究普遍關(guān)注政府注意了什么，而對(duì)政府沒有注意什么卻缺乏足夠研究。這使政府注意力的盲點(diǎn)存在“雙重忽視”的問題，即實(shí)踐中政府不注意，而研究中也同樣不注意這些被忽視的問題。因此，我們呼吁關(guān)注政府不注意的問題，開展政府注意力的盲點(diǎn)研究，使我們更好地理解和解釋政府注意力分配，并推動(dòng)政府注意力得到合理配置。

問題機(jī)制和偏好機(jī)制決定政府注意力分配

在公共管理領(lǐng)域的研究中，政府管理與公共政策是其中最為重要的兩部分。在政策執(zhí)行層面，地方政府發(fā)揮著重要作用，而在政策制定層面，中央政府的影響要大于地方政府。

研究政府注意力變動(dòng)的規(guī)律

我們要理解中國(guó)的政策過程，理解中國(guó)之治，講好中國(guó)故事，便需要研究政府注意力變動(dòng)的規(guī)律。

公共管理領(lǐng)域有兩個(gè)特別重要的公共政策理論——三源流模型、間斷均衡模型。三源流理論提出指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋是問題流的因素，三者都在反映問題是否嚴(yán)重。因此，注意力分配實(shí)質(zhì)上是三源流模型的前端。間斷均衡模型由瓊斯（Jones）和鮑姆加特納（Baumgartner）提出。他們發(fā)現(xiàn)，美國(guó)犯罪議題的注意力與問題嚴(yán)重程度呈現(xiàn)正相關(guān)，即犯罪問題很嚴(yán)重，國(guó)會(huì)或者媒體就會(huì)關(guān)注這個(gè)問題；而經(jīng)濟(jì)問題就不太相關(guān)，國(guó)會(huì)和媒體在經(jīng)濟(jì)問題不太嚴(yán)重的時(shí)候比較關(guān)注經(jīng)濟(jì)議題，在經(jīng)濟(jì)問題過分嚴(yán)重的時(shí)候卻不太關(guān)注經(jīng)濟(jì)問題；社會(huì)福利議題與社會(huì)注意力則是反向相關(guān)。他們覺得單一政策不能如此觀察，而應(yīng)該退回至系統(tǒng)，以系統(tǒng)來做分析，來得出系統(tǒng)的變化趨勢(shì)。

筆者提出的類樂透球模型應(yīng)該是在三源流模型之后，間斷均衡模型之前，試圖去解釋不同的政策為什么會(huì)出現(xiàn)正相關(guān)、不相關(guān)、負(fù)相關(guān)的奇怪現(xiàn)象。在任何一個(gè)國(guó)家、一個(gè)系統(tǒng)，兩種機(jī)制決定了政府注意力分配，這分別是問題機(jī)制和偏好機(jī)制。問題機(jī)制就是每一個(gè)議題或者問題會(huì)基于議題的重要性和問題的嚴(yán)重性進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，就是取大機(jī)制。因此，每一個(gè)機(jī)構(gòu)就在比較各自的議題是不是重要，問題是不是嚴(yán)重。但是，注意力是有瓶頸的，只有有限的議題能夠被關(guān)注。偏好機(jī)制是指領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人有某種偏好。領(lǐng)導(dǎo)人偏好與問題嚴(yán)重性之間會(huì)相互產(chǎn)生影響。類樂透球模型還可以用數(shù)學(xué)化公式進(jìn)行表達(dá)，并且通過量化數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)。當(dāng)衡量一個(gè)問題在某個(gè)維度的指標(biāo)達(dá)到歷史上的極大值或者極小值的時(shí)候就是所謂的焦點(diǎn)事件，這只是對(duì)問題嚴(yán)重性的一個(gè)極端的測(cè)量。同時(shí)，議題屬性也不可忽視。每一個(gè)議題都是客觀的、重要的，并且在整個(gè)國(guó)家的政策系統(tǒng)中存在一定的排序，國(guó)務(wù)院組成部門的排序便是一個(gè)很重要的指標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)人偏好是對(duì)于不同于現(xiàn)狀的一個(gè)理想狀態(tài)的描述，而且他將描述付諸實(shí)踐來試圖去影響這個(gè)系統(tǒng)。偏好其實(shí)是連續(xù)的，從縱向歷史來看，就能夠發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人偏好。

探尋不同議題之間的競(jìng)爭(zhēng)

在模型的實(shí)證過程中，我們假定有40個(gè)議題，每個(gè)議題的問題嚴(yán)重性都呈正態(tài)分布，其中最大值為80。但是，注意力是有瓶頸的，有限時(shí)間內(nèi)只能關(guān)注有限的問題，所以我們假設(shè)每年只有15個(gè)議題被關(guān)注。另外，我們還對(duì)40個(gè)議題的重要性進(jìn)行1至40區(qū)間內(nèi)的賦值。在偏好機(jī)制方面，假定領(lǐng)導(dǎo)人每一年會(huì)從所有的議題中選3個(gè)議題，這3個(gè)議題從重要程度排序后的20個(gè)議題中隨機(jī)挑選，挑選后進(jìn)行賦值。最后，模型如樂透球轉(zhuǎn)動(dòng)得出政策結(jié)果。我們?cè)谕瑫r(shí)運(yùn)用問題機(jī)制和偏好機(jī)制之后就可以理解為什么社會(huì)福利議題在美國(guó)那個(gè)時(shí)代是不相關(guān)的。因?yàn)槊绹?guó)當(dāng)時(shí)關(guān)注社會(huì)福利議題的時(shí)候，社會(huì)福利議題雖然是弱勢(shì)議題，但是約翰遜在規(guī)劃一個(gè)社會(huì)計(jì)劃，因而存在領(lǐng)導(dǎo)人的偏好，因此出現(xiàn)社會(huì)福利議題在美國(guó)貧困問題最不嚴(yán)重的時(shí)候被關(guān)注的現(xiàn)象?？偠灾?strong>在三源流理論之后，間斷均衡理論之前，我們還需要一個(gè)中觀理論，真正把議題屬性考慮進(jìn)去，去探尋不同議題之間的競(jìng)爭(zhēng)。