案情簡(jiǎn)介
2014年8月31日，某區(qū)政府在某某日?qǐng)?bào)上發(fā)布《某區(qū)政府關(guān)于某某區(qū)塊舊城改造房屋征收范圍的公告》，并公布了房屋征收范圍，明確了對(duì)某某區(qū)塊實(shí)施舊城改造。許某某位于某某巷8號(hào)、9號(hào)的房屋被納入房屋征收范圍。2014年9月26日，某區(qū)政府組織有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆除了許某某的上述房屋。此后的2014年10月25日，該區(qū)政府作出《關(guān)于某某巷區(qū)塊舊城改造建設(shè)項(xiàng)目房屋征收的決定》（以下簡(jiǎn)稱《房屋征收決定》）。該決定載明：因舊城區(qū)改建的需要，決定對(duì)某某巷區(qū)塊范圍內(nèi)房屋實(shí)行征收；房屋征收部門(mén)為區(qū)住建局，房屋征收實(shí)施單位為某區(qū)塊改造工程指揮部（以下簡(jiǎn)稱改造工程指揮部）；簽約期限為45天，搬遷期限為30日，具體起止日期在房屋征收評(píng)估機(jī)構(gòu)選定后，由房屋征收部門(mén)另行公告；附件為《征收補(bǔ)償方案》。2014年10月26日，該區(qū)政府將《房屋征收決定》《征收補(bǔ)償方案》在某某日?qǐng)?bào)上公布。此前的2001年，包括許某某案涉房屋在內(nèi)的“兩街”區(qū)塊整合改造被納入拆遷范圍，某某開(kāi)發(fā)公司取得了房屋拆遷許可證，該證其載明的拆遷期限為2001年7月10日至2001年8月9日，后因故未實(shí)際完成拆遷。許某某以某區(qū)政府為被告，向某市中院提起行政訴訟，請(qǐng)求判決某區(qū)政府強(qiáng)制拆除其房屋違法，并予以行政賠償。某區(qū)政府辯稱：區(qū)政府未實(shí)施房屋強(qiáng)拆行為，許某某所訴的房屋拆除與區(qū)政府無(wú)關(guān)；造成案涉房屋被損毀的是案外第三人，屬于民事侵權(quán)賠償糾紛，不屬于行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)駁回許某某的訴訟請(qǐng)求。
法院裁判
某市中院認(rèn)為，某區(qū)政府主張案涉房屋系案外人拆除缺乏充分的證據(jù)證明，且與查明的事實(shí)不符，對(duì)其該項(xiàng)主張不予采納。案涉房屋雖曾于2001年被納入拆遷范圍，但拆遷人某某開(kāi)發(fā)公司在取得房屋拆遷許可證后，一直未能對(duì)案涉房屋實(shí)施拆遷。根據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《某省
城市房屋拆遷管理?xiàng)l例
》第十二條規(guī)定，拆遷人自取得房屋拆遷許可證之日起三個(gè)月內(nèi)不實(shí)施拆遷的，房屋拆遷許可證自然失效。據(jù)此可以確認(rèn)，案涉房屋已不能再按照2001年對(duì)某某巷區(qū)塊房屋進(jìn)行拆遷時(shí)制定的規(guī)定和政策實(shí)施拆遷。某區(qū)政府在2014年10月26日公布的《房屋征收決定》將案涉房屋納入征收范圍后，應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定依法進(jìn)行征收并實(shí)施補(bǔ)償?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定。被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。許某某未與房屋征收部門(mén)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，也未明確同意將案涉房屋騰空并交付拆除。在此情形下，某區(qū)政府依法應(yīng)對(duì)許某某作出補(bǔ)償決定后，通過(guò)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式強(qiáng)制執(zhí)行，而不能直接將案涉房屋拆除。某區(qū)政府將案涉房屋拆除的行為應(yīng)確認(rèn)為違法，并應(yīng)對(duì)許某某因此受到的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。鑒于案涉房屋已納入某某巷區(qū)塊舊城改造范圍內(nèi)，房屋已無(wú)恢復(fù)原狀的可能性和必要性，從維護(hù)許某某合法權(quán)益的角度出發(fā)，宜由某區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許某某作出賠償。
某市中院判決：一、確認(rèn)某區(qū)政府強(qiáng)制拆除許某某位于某某巷8號(hào)、9號(hào)房屋的行政行為違法；二、責(zé)令某區(qū)政府于判決生效之日起60日內(nèi)參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許某某作出賠償。許某某不服某市中院“參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許某某作出賠償”的判決，向某省高院提起上訴，請(qǐng)求恢復(fù)原狀，如果不能恢復(fù)原狀，則應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其進(jìn)行賠償。
某省高院認(rèn)為：2001年7月，因“兩街”區(qū)塊整合改造項(xiàng)目建設(shè)需要，原某市房地產(chǎn)管理局向某某開(kāi)發(fā)公司頒發(fā)了房屋拆遷許可證，案涉房屋被納入上述拆遷許可證的拆遷紅線范圍，但拆遷人在拆遷許可證規(guī)定的期限內(nèi)一直未實(shí)施拆遷。2014年10月26日，某區(qū)政府公布《房屋征收決定》，將案涉房屋納入征收范圍，但該房屋在《房屋征收決定》公布前的2014年9月26日即被拆除，不符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條規(guī)定的“先補(bǔ)償、后搬遷”的原則。對(duì)案涉房屋實(shí)施拆除行為的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由作出《房屋征收決定》的某區(qū)政府承擔(dān)。一審法院判決確認(rèn)某區(qū)政府強(qiáng)制拆除行為違法并無(wú)不當(dāng)。《國(guó)家賠償法》第四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，因違法行為造成財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。第三十二條第二款規(guī)定，能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。許某某的房屋已被《房屋征收決定》納入征收范圍，且已被強(qiáng)制拆除，許某某要求恢復(fù)原狀的理由不能成立。許某某在二審時(shí)提出如果不能恢復(fù)原狀，則要求依據(jù)周邊房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其進(jìn)行賠償。案涉房屋雖被某區(qū)政府違法拆除，但該房屋因征收所應(yīng)獲得的相關(guān)權(quán)益，仍可以通過(guò)征收補(bǔ)償程序獲得補(bǔ)償，現(xiàn)許某某主張通過(guò)國(guó)家賠償程序解決案涉房屋被違法拆除的損失，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。同理，一審法院直接責(zé)令某區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許某某作出賠償，也缺乏法律依據(jù)，且可能導(dǎo)致許某某對(duì)案涉房屋的補(bǔ)償安置喪失救濟(jì)權(quán)利。另，許某某提出要求賠償每月2萬(wàn)元停產(chǎn)停業(yè)損失的請(qǐng)求，屬于房屋征收補(bǔ)償范圍，可通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決。至于許某某提出的賠償財(cái)產(chǎn)損失6萬(wàn)元，因其并沒(méi)有提供相關(guān)財(cái)產(chǎn)損失的證據(jù)，不予支持?！ ∧呈「咴号袥Q：一、維持一審行政判決第一項(xiàng)（即確認(rèn)某區(qū)政府強(qiáng)制拆除許某某位于某某巷8號(hào)、9號(hào)房屋的行政行為違法）；二、撤銷(xiāo)一審判決第二項(xiàng)（即責(zé)令某區(qū)政府于判決生效之日起60日內(nèi)參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許某某作出賠償）；三、駁回許某某的其他訴訟請(qǐng)求。
許某某不服某省高院二審判決，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求撤銷(xiāo)二審判決第二項(xiàng)與第三項(xiàng)，改判某區(qū)政府將案涉房屋恢復(fù)原狀，如不能恢復(fù)原狀，則判令某區(qū)政府依據(jù)周邊房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格賠償，并判令某區(qū)政府賠償停產(chǎn)停業(yè)損失每月2萬(wàn)元、房屋內(nèi)物品等財(cái)產(chǎn)損失6萬(wàn)元。主要事實(shí)與理由：1.二審法院判決未能正確區(qū)分行政賠償與行政補(bǔ)償之間的基本區(qū)別，認(rèn)為賠償問(wèn)題可以通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決，主要證據(jù)不足，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。2.二審法院判決駁回許某某的賠償請(qǐng)求，要求許某某另行通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決，缺乏法律依據(jù)，更不利于保護(hù)許某某的合法權(quán)益。3.某區(qū)政府對(duì)違法強(qiáng)拆行為給許某某造成的物品損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。4.二審法院的判決使某區(qū)政府對(duì)違法行為免于承擔(dān)法律責(zé)任，將使得許某某對(duì)由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失無(wú)從行使司法救濟(jì)權(quán)利。某區(qū)政府答辯稱：1.案涉房屋系歷史上形成的老房，作為拆遷遺留問(wèn)題，區(qū)政府同意作為合法建筑予以補(bǔ)償；2.區(qū)政府沒(méi)有組織人員對(duì)案涉房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除，由于案涉房屋年代久遠(yuǎn)且與其他待拆除房屋毗鄰，改造工程指揮部委托某某建筑公司對(duì)已達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的案外人的房屋進(jìn)行拆除時(shí)，由于施工不當(dāng)導(dǎo)致案涉房屋坍塌，此屬于建筑公司民事侵權(quán)引發(fā)的民事糾紛，區(qū)政府對(duì)此不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；3.案涉房屋不能按照營(yíng)業(yè)用房補(bǔ)償；4.區(qū)政府先后多次與許某某協(xié)商，也愿意合法合理補(bǔ)償，維護(hù)其合法權(quán)益，希望許某某理解并配合。
最高人民法院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要包括四個(gè)方面：一、關(guān)于強(qiáng)制拆除主體的認(rèn)定問(wèn)題；二、關(guān)于本案拆除行為是否違法的問(wèn)題；三、關(guān)于本案通過(guò)行政賠償還是行政補(bǔ)償程序進(jìn)行救濟(jì)的問(wèn)題；四、關(guān)于賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償數(shù)額的確定問(wèn)題。一、關(guān)于強(qiáng)制拆除主體的認(rèn)定問(wèn)題《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條第一款、第二款規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。第五條規(guī)定，房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。房屋征收部門(mén)對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。第二十八條第一款規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)上述規(guī)定，在國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，有且僅有市、縣級(jí)人民政府及其確定的房屋征收部門(mén)才具有依法強(qiáng)制拆除合法建筑的職權(quán)，建設(shè)單位、施工單位等民事主體并無(wú)實(shí)施強(qiáng)制拆除他人合法房屋的權(quán)力。民事主體自行違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財(cái)物罪的，權(quán)利人可以依法請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)；人民法院經(jīng)審查認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》第六十六條第一款的規(guī)定，將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)。因而，除非市、縣級(jí)人民政府能舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由相關(guān)民事主體違法強(qiáng)拆的，則應(yīng)推定強(qiáng)制拆除系市、縣級(jí)人民政府委托實(shí)施，人民法院可以認(rèn)定市、縣級(jí)人民政府為實(shí)施強(qiáng)制拆除的行政主體，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。本案中，某區(qū)政府主張2014年9月26日改造工程指揮部委托建筑公司對(duì)已達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的案外人的房屋進(jìn)行拆除時(shí)，因操作不慎導(dǎo)致案涉房屋坍塌；建筑公司于2015年3月6日出具的情況說(shuō)明也作了類(lèi)似陳述。某區(qū)政府據(jù)此否認(rèn)強(qiáng)拆行為系由政府組織實(shí)施，認(rèn)為造成案涉房屋損毀的是案外人建筑公司，并主張本案系民事侵權(quán)賠償糾紛，與某區(qū)政府無(wú)關(guān)，不屬于行政爭(zhēng)議。但案涉房屋被強(qiáng)制拆除系在某區(qū)政府作為征收主體進(jìn)行征收過(guò)程中發(fā)生的。案涉房屋被拆除前的2014年8月31日，某區(qū)政府即發(fā)布舊城改造房屋征收公告，將案涉房屋納入征收范圍。因此，對(duì)于房屋征收過(guò)程中發(fā)生的合法房屋被強(qiáng)制拆除行為，首先應(yīng)推定系某區(qū)政府及其確定的房屋征收部門(mén)實(shí)施的行政強(qiáng)制行為，并由其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。本案雖然有建筑公司主動(dòng)承認(rèn)”誤拆”，但改造工程指揮部工作人員提供的行政執(zhí)法人員在拆除現(xiàn)場(chǎng)的現(xiàn)場(chǎng)照片及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)新聞報(bào)道等，均能證實(shí)2014年9月26日強(qiáng)制拆除系政府主導(dǎo)下進(jìn)行，故某區(qū)政府主張強(qiáng)拆系民事侵權(quán)的理由不能成立。建筑公司拆除案涉房屋的行為，其法律責(zé)任應(yīng)由委托其拆除的改造工程指揮部承擔(dān)；改造工程指揮部系由某區(qū)政府組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，某區(qū)政府應(yīng)當(dāng)作為被告，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二、關(guān)于本案拆除行為是否違法的問(wèn)題《
物權(quán)法
》第四條
規(guī)定，國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。第四十二條第一款規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)；第三款規(guī)定，征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。國(guó)家因公共利益需要確需征收的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，給予房屋所有權(quán)人公平補(bǔ)償，并按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條的規(guī)定，先給予補(bǔ)償，后實(shí)施搬遷。房屋所有權(quán)人在簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者收到補(bǔ)償決定確定的補(bǔ)償內(nèi)容后，也有主動(dòng)配合并支持房屋征收的義務(wù)和責(zé)任。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門(mén)如何實(shí)施征收、如何進(jìn)行補(bǔ)償、如何強(qiáng)制搬遷以及如何保障被征收人獲得以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ)的公平補(bǔ)償?shù)臋?quán)利進(jìn)行了系統(tǒng)、嚴(yán)密的規(guī)定。同時(shí)，為了確保因公共利益需要而進(jìn)行的房屋征收順利、高效實(shí)施，還專(zhuān)門(mén)規(guī)定對(duì)極少數(shù)不履行補(bǔ)償決定、又不主動(dòng)搬遷的被征收人可以依法進(jìn)行強(qiáng)制搬遷。具體到本案中，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，某區(qū)政府應(yīng)當(dāng)先行作出房屋征收決定并公告，然后與許某某就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限等事項(xiàng)訂立補(bǔ)償協(xié)議；如雙方在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，市、縣級(jí)人民政府則應(yīng)當(dāng)依法單方作出補(bǔ)償決定。被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟；被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。此即為一個(gè)合法的征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序，也系法律對(duì)征收與補(bǔ)償?shù)幕疽蟆１驹鹤⒁獾?，案涉房屋的征收拆遷，最早始于2001年7月開(kāi)發(fā)公司取得拆遷許可證，在10多年時(shí)間內(nèi)，如因房屋所有權(quán)人提出不合法的補(bǔ)償請(qǐng)求，導(dǎo)致未能簽署補(bǔ)償安置協(xié)議，某區(qū)政府及其職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法行使法律法規(guī)賦予的行政職權(quán)，及時(shí)作出拆遷安置裁決或者補(bǔ)償決定，給予許某某公平補(bǔ)償，并及時(shí)強(qiáng)制搬遷以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)和拆遷征收工作的順利進(jìn)行。但某區(qū)政府及相應(yīng)職能部門(mén)既未及時(shí)依法履職，又未能保障被征收人合法權(quán)益，也未能正確理解《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》有關(guān)強(qiáng)制搬遷制度的立法目的，還未能實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)改造項(xiàng)目順利實(shí)施；而是久拖不決，并以所謂民事“誤拆”的方式違法拆除被征收人房屋，最終不得不承擔(dān)賠償責(zé)任。一、二審法院判決確認(rèn)某區(qū)政府強(qiáng)制拆除行為違法，符合法律規(guī)定，本院予以支持。三、關(guān)于本案通過(guò)行政賠償還是行政補(bǔ)償程序進(jìn)行救濟(jì)的問(wèn)題行政補(bǔ)償是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施合法的行政行為，給行政相對(duì)人合法權(quán)益造成的損失，由國(guó)家依法予以補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｐ姓r償是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施違法的行政行為，侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益，由國(guó)家依法予以賠償?shù)闹贫?。在?guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，征收及與征收相關(guān)聯(lián)的行政行為違法造成損失的賠償問(wèn)題，較為復(fù)雜。其中，既有因違法拆除給權(quán)利人物權(quán)造成損失的賠償問(wèn)題，也有因未依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條和當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策進(jìn)行征收補(bǔ)償而給權(quán)利人造成的應(yīng)補(bǔ)償利益的損失問(wèn)題，甚至還包括搬遷、臨時(shí)安置以及應(yīng)當(dāng)給予的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)的損失問(wèn)題。尤其是在因強(qiáng)制拆除引發(fā)的一并提起的行政賠償訴訟中，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合違法行為類(lèi)型與違法情節(jié)輕重，綜合協(xié)調(diào)適用《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依法、科學(xué)地確定賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償，確保產(chǎn)權(quán)人得到公平合理的補(bǔ)償。同時(shí)，人民法院在確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和賠償數(shù)額時(shí)，要堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、違法須擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償、賠償應(yīng)全面的法治理念，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有權(quán)人產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，而不能讓產(chǎn)權(quán)人因侵權(quán)所得到的賠償?shù)陀谝婪ㄕ魇账鶓?yīng)得到的補(bǔ)償。通常情況下，強(qiáng)制拆除被征收人房屋應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)生效的補(bǔ)償決定，而補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)已經(jīng)解決了房屋本身的補(bǔ)償問(wèn)題。因此，即使強(qiáng)制拆除行為被認(rèn)定為違法，通常也僅涉及對(duì)房屋內(nèi)物品損失的賠償問(wèn)題，而不應(yīng)涉及房屋本身的補(bǔ)償或者賠償問(wèn)題。但本案在強(qiáng)制拆除前，既無(wú)征收決定，也無(wú)補(bǔ)償決定，許某某也未同意先行拆除房屋，且至今雙方仍未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，許某某至今未得到任何形式補(bǔ)償，強(qiáng)制拆除已構(gòu)成重大且明顯違法，應(yīng)當(dāng)依法賠償。對(duì)許某某房屋損失的賠償，不應(yīng)再依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條所規(guī)定的《房屋征收決定》公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，即2014年10月26日的市場(chǎng)價(jià)格，為基準(zhǔn)確定，而應(yīng)按照有利于保障許某某房屋產(chǎn)權(quán)得到充分賠償?shù)脑瓌t，以某區(qū)政府在本判決生效后作出賠償決定時(shí)點(diǎn)的案涉房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)確定。同時(shí)，根據(jù)《國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)有關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償?shù)囊?guī)定，許某某在正常征收補(bǔ)償程序中依法和依據(jù)當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦鎿p失，屬于其所受到的直接損失，也應(yīng)由某區(qū)政府參照補(bǔ)償方案依法予以賠償。因此，本案存在行政賠償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)與行政補(bǔ)償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)相互融合的情形，一審法院判決第二項(xiàng)責(zé)令某區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許某某進(jìn)行賠償；二審法院判決認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)后續(xù)的征收補(bǔ)償程序獲得救濟(jì)，并據(jù)此駁回許某某的行政賠償請(qǐng)求，均屬對(duì)《國(guó)家賠償法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等相關(guān)規(guī)定的錯(cuò)誤理解，應(yīng)予糾正。四、關(guān)于賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償數(shù)額的確定問(wèn)題具體到本案中，根據(jù)許某某的訴訟請(qǐng)求，其主張的損失包括以下三個(gè)部分：一是房屋損失；二是停產(chǎn)停業(yè)損失；三是房屋內(nèi)物品的損失。某區(qū)政府與許某某應(yīng)就上述三項(xiàng)損失問(wèn)題平等協(xié)商，并可通過(guò)簽訂和解協(xié)議的方式解決；如雙方無(wú)法達(dá)成一致，某區(qū)政府應(yīng)按照本判決確定的方法，及時(shí)作出行政賠償決定。（一）房屋損失的賠償方式與賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題?！秶?guó)家賠償法》第三十二條規(guī)定，國(guó)家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。據(jù)此，返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀是國(guó)家賠償首選的賠償方式，既符合賠償請(qǐng)求人的要求也更為方便快捷；但其適用條件是原物未被處分或未發(fā)生毀損滅失，若相關(guān)財(cái)產(chǎn)客觀上已無(wú)法返還或恢復(fù)原狀時(shí)，則應(yīng)支付相應(yīng)的賠償金或采取其他賠償方式。本案中，案涉房屋已經(jīng)被列入舊城區(qū)改造的征收范圍，且已被某區(qū)政府拆除，因此，對(duì)許某某要求恢復(fù)房屋原狀的賠償請(qǐng)求，本院不予支持。案涉房屋系因舊城區(qū)改建而被拆除，如系依法進(jìn)行的征收與拆除，許某某既可以選擇按征收決定公告之日的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，也有權(quán)要求在改建地段或者就近地段選擇類(lèi)似房屋予以產(chǎn)權(quán)調(diào)換。本案系因違法強(qiáng)制拆除引發(fā)的賠償，《國(guó)家賠償法》第四條第三項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法征收，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。因此，為體現(xiàn)對(duì)違法征收和違法拆除行為的懲誡，并有效維護(hù)許某某合法權(quán)益，對(duì)許某某房屋的賠償不應(yīng)低于因依法征收所應(yīng)得到的補(bǔ)償，即對(duì)許某某房屋的賠償，不應(yīng)低于賠償時(shí)改建地段或者就近地段類(lèi)似房屋的市場(chǎng)價(jià)值。結(jié)合《國(guó)家賠償法》第三十六條諸項(xiàng)規(guī)定以及許某某申請(qǐng)?jiān)賹彽恼?qǐng)求，某區(qū)政府既可以用在改建地段或者就近地段提供類(lèi)似房屋的方式予以賠償，也可以根據(jù)作出賠償決定時(shí)點(diǎn)有效的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為基準(zhǔn)計(jì)付賠償款。某區(qū)政府與許某某可以按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十條規(guī)定的方式確定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。鑒于案涉房屋已被拆除，房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)可以參考《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十三條所規(guī)定的方法，根據(jù)某區(qū)政府與許某某提供的原始資料，本著疑點(diǎn)利益歸于產(chǎn)權(quán)人的原則，獨(dú)立、客觀、公正地出具評(píng)估報(bào)告。（二）停產(chǎn)停業(yè)損失的賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。本案中，許某某主張因?yàn)榉课荼徊鸪龑?dǎo)致其停業(yè)，要求賠償停產(chǎn)停業(yè)至今的損失每月2萬(wàn)元，某區(qū)政府對(duì)許某某存在經(jīng)營(yíng)行為的事實(shí)予以認(rèn)可，但提出因?yàn)樵S某某的房屋屬于無(wú)證建筑，只能按照一般住房進(jìn)行補(bǔ)償，不予計(jì)算停產(chǎn)停業(yè)的損失。本院認(rèn)為，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十三條規(guī)定，對(duì)因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！赌呈?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十九條第一款規(guī)定，征收非住宅房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不低于被征收房屋價(jià)值的百分之五，具體標(biāo)準(zhǔn)由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府規(guī)定。《某市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)（試行）》第三十四條第一款規(guī)定，征收非住宅房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，按被征收房屋價(jià)值的百分之五計(jì)算?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。既然案涉房屋已被認(rèn)定為合法建筑，則其與已發(fā)放房屋所有權(quán)證的房屋在補(bǔ)償問(wèn)題上擁有同等法律地位。如果許某某提供的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、納稅證明等證據(jù)，能夠證明其符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《某省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《某市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)（試行）》所確定的經(jīng)營(yíng)用房（非住宅房屋）條件，則某區(qū)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)上述規(guī)定，合理確定停產(chǎn)停業(yè)損失的金額并予以賠償。但由于征收過(guò)程中的停產(chǎn)停業(yè)損失，只是補(bǔ)償因征收給房屋所有權(quán)人經(jīng)營(yíng)造成的臨時(shí)性經(jīng)營(yíng)困難，具有過(guò)渡費(fèi)用性質(zhì)，因而只能計(jì)算適當(dāng)期間或者按照房屋補(bǔ)償金額的適當(dāng)比例計(jì)付。同時(shí)，房屋所有權(quán)人在征收或者侵權(quán)行為發(fā)生后的適當(dāng)期間，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)尋找合適地址重新經(jīng)營(yíng)，不能將因自身原因未開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的損失，全部由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。因此許某某主張按每月停產(chǎn)停業(yè)損失2萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)賠償至房屋恢復(fù)原狀時(shí)的再審請(qǐng)求，沒(méi)有法律依據(jù)，本院不予支持。（三）屋內(nèi)物品損失的賠償金額確定方式問(wèn)題?！秶?guó)家賠償法》第十五條第一款規(guī)定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。《行政訴訟法解釋》（2000年）第二十七條第三項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定，在一并提起的行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)就因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條也規(guī)定，在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)。因此，許某某就其房屋內(nèi)物品損失事實(shí)、損害大小、損害金額承擔(dān)舉證責(zé)任，否則將承擔(dān)不利后果。同時(shí)，《行政訴訟法》第三十八條第二款還規(guī)定，在行政賠償案件中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。因此，因行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序，不依法公證或者依法制作證據(jù)清單，給原告履行舉證責(zé)任造成困難的，且被告也無(wú)法舉證證明實(shí)際損失金額的，人民法院可在原告就損失金額所提供證據(jù)能夠初步證明其主張的情況下，依法作出不利于行政機(jī)關(guān)的損失金額認(rèn)定。許某某向一審法院提供的相關(guān)照片與清單，可以判斷案涉房屋內(nèi)有鳥(niǎo)籠等物品，與其實(shí)際經(jīng)營(yíng)花鳥(niǎo)生意的情形相符；在許某某已經(jīng)初步證明存在損失的情況下，其合情合理的賠償請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧Ｄ硡^(qū)政府可以根據(jù)市場(chǎng)行情，結(jié)合許某某經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況以及所提供的現(xiàn)場(chǎng)照片、物品損失清單等，按照有利于許某某的原則酌情確定賠償數(shù)額，對(duì)房屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)損失依法賠償。綜上，一、二審法院判決確認(rèn)某區(qū)政府強(qiáng)制拆除許某某房屋的行政行為違法的判項(xiàng)正確，本院予以維持。但一審判決責(zé)令某區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對(duì)許某某進(jìn)行賠償，未能考慮到作出賠償決定時(shí)點(diǎn)的類(lèi)似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)比《征收補(bǔ)償方案》確定的補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)的類(lèi)似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格有了較大上漲，僅參照《征收補(bǔ)償方案》進(jìn)行賠償，無(wú)法讓許某某有關(guān)賠償房屋的訴訟請(qǐng)求得到支持；二審判決認(rèn)為應(yīng)通過(guò)征收補(bǔ)償程序解決本案賠償問(wèn)題，未能考慮到案涉房屋并非依法定程序進(jìn)行的征收和強(qiáng)制搬遷，而是違法實(shí)施的強(qiáng)制拆除，某區(qū)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。一審判決第二項(xiàng)與二審判決第二項(xiàng)、第三項(xiàng)均屬于適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。最高人民法院判決如下：一、維持某省高院二審行政判決第一項(xiàng)某市中院一審行政判決第一項(xiàng)，即確認(rèn)某區(qū)政府強(qiáng)制拆除許某某房屋的行政行為違法。二、撤銷(xiāo)某省高院行政判決第二項(xiàng)、第三項(xiàng)與某市中院行政判決第二項(xiàng)。三、責(zé)令某區(qū)政府在本判決生效之日起九十日內(nèi)按照本判決對(duì)許某某依法予以行政賠償。
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