開放數(shù)據(jù)是建設(shè)開放政府重要切入點
十八屆五中全會首次明確地將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)時代的到來，讓“數(shù)據(jù)驅(qū)動”成為新的全球大趨勢。大數(shù)據(jù)引發(fā)了巨大的經(jīng)濟社會變革，而數(shù)據(jù)開放與共享成為推動各國大數(shù)據(jù)發(fā)展的主要動力。數(shù)據(jù)開放共享不僅是政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求，也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路，這其主要體現(xiàn)以下方面：
首先，數(shù)據(jù)開放共享是重構(gòu)市場、政府、社會三者之間關(guān)系的杠桿與支點。公眾對政府的信任很大程度上是從政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享開始的，數(shù)據(jù)開放共享有利于增強公眾對政府的信任，是建立開放型、服務(wù)型、現(xiàn)代型政府的開始。其次，大數(shù)據(jù)為解決以往的“頑疾”和“痛點”提供了強大支撐。以往單純依靠政府管理和保護數(shù)據(jù)的做法會使政府在面對大規(guī)模而復(fù)雜的數(shù)據(jù)時應(yīng)接不暇、不堪重負，而大數(shù)據(jù)可以通過對海量、動態(tài)、高增長、多元化、多樣化數(shù)據(jù)的高速處理，快速獲得有價值信息，提高公共決策能力。如精準(zhǔn)醫(yī)療、個性化教育、社會監(jiān)管、輿情監(jiān)測。第三，大數(shù)據(jù)促進由政府單一的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向社會多元共治轉(zhuǎn)型。借助大數(shù)據(jù)促進國家治理主體多元化，實現(xiàn)國家治理決策科學(xué)化，促進國家治理范式變革，推動政府從“權(quán)威治理”向“科學(xué)治理”轉(zhuǎn)變勢在必行。大數(shù)據(jù)進一步賦權(quán)于市場組織與社會組織，使其分享原本國家獨占的治理權(quán)力，形成多元共治或多中心治理的國家治理結(jié)構(gòu)，尤其在公共交通與城市發(fā)展、公共衛(wèi)生與食品安全、治理污染與環(huán)境保護、公共安全與應(yīng)急管理等領(lǐng)域，市場組織、社會組織與政府部門幾乎具有同等的數(shù)據(jù)治理能力。
近些年來，全球各國紛紛將開放數(shù)據(jù)納入到國家發(fā)展戰(zhàn)略。截至2014年4月，全球已有63個國家制定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)計劃，數(shù)據(jù)開放推動推動政府從“權(quán)威治理”向“數(shù)據(jù)治理”轉(zhuǎn)變。美國政府最先對大數(shù)據(jù)革命做出戰(zhàn)略反應(yīng)的。2009年，美國聯(lián)邦政府發(fā)布《開放政府指令》，作為大數(shù)據(jù)的前奏推出了“Data.gov”公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。2012年3月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》，宣布將投入超過2億美元在大數(shù)據(jù)研究上。2014年5月，美國總統(tǒng)行政辦公室向奧巴馬提交了一份名為《大數(shù)據(jù)：把握機遇，維護價值》的報告，闡述了大數(shù)據(jù)帶來的機遇與挑戰(zhàn)。報告認為，大數(shù)據(jù)技術(shù)為美國經(jīng)濟、人民的健康和教育、能源利用率以及包括信息安全在內(nèi)的國家安全等提供了難得的機遇。同時，報告也指出了大數(shù)據(jù)為美國隱私保護、信息安全和社會發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。在這些戰(zhàn)略框架中，基本都考慮了大數(shù)據(jù)對既有法律制度的挑戰(zhàn)和相應(yīng)對策。
大數(shù)據(jù)對于中國的戰(zhàn)略意義母庸置疑。中國是互聯(lián)網(wǎng)用戶、移動互聯(lián)網(wǎng)用戶最多的國家，擁有龐大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)和數(shù)據(jù)消費的主體，已經(jīng)具備建設(shè)數(shù)據(jù)大國的優(yōu)勢。然而，與國外先進國家相比，數(shù)據(jù)共享與開放嚴(yán)重滯后。我國政府掌握著80%以上的數(shù)據(jù)，政府作為政務(wù)信息的采集者、管理者和占有者，但由于信息技術(shù)、條塊分割的體制等限制，各級政府幾個部門之間的信息網(wǎng)絡(luò)往往自成體系，相互割裂，相互之間的數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)互通共享，導(dǎo)致目前政府掌握的數(shù)據(jù)大都處于割裂和休眠狀態(tài)。我國政府?dāng)?shù)據(jù)資源多按地域或部門進行分割管理。不同地域和部門為了自身利益，形成人為數(shù)據(jù)共享壁壘，加大了政府大數(shù)據(jù)開發(fā)難度。由于政府部門業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)開發(fā)和建設(shè)的“部門化”，政府信息系統(tǒng)出現(xiàn)“系統(tǒng)林立”和分裂狀態(tài)，政府公共信息資源重復(fù)采集現(xiàn)象嚴(yán)重，信息摩擦和治理成本偏高。
我們政府開放數(shù)據(jù)的程度遠遠落后于世界領(lǐng)先國家。從國際上公認衡量各國信息化發(fā)展水平的全球電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)(EGDI)上看。近十年，我國EGDI排名先升后降，從2003年第74位升至2005年第57位，2012年跌至第78位，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙大數(shù)據(jù)在國家治理中的統(tǒng)籌與應(yīng)用，因此，近期出臺的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出要把數(shù)據(jù)開放共享作為戰(zhàn)略部署的重要任務(wù)切中要害，順應(yīng)了未來發(fā)展大勢。
隨著數(shù)據(jù)治理理念逐步被接受，我國公共數(shù)據(jù)開放共享進程開始加快。2013年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》，要求促進公共信息資源共享和開發(fā)利用，推動市政公用企事業(yè)單位、公共服務(wù)事業(yè)單位等機構(gòu)開放信息資源。2011-2013年陸續(xù)上線了國家數(shù)據(jù)(NationalData.gov.cn)、北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)(BjData.gov.cn)和上海政府?dāng)?shù)據(jù)資源網(wǎng)(DataShanghai.gov.cn)。但總體而言與發(fā)達國家還有非常大的差距，據(jù)“開放知識基金會”發(fā)布的《2013年開放政府?dāng)?shù)據(jù)普查》結(jié)果，在被普查的全球70個國家和地區(qū)政府中，我國綜合排名第35位，與我們數(shù)據(jù)大國的身份很不匹配。
數(shù)據(jù)開放與共享涉及到數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)主權(quán)、隱私保護、數(shù)據(jù)安全等重大問題，如果有效處理和把握將是影響中國未來推動數(shù)據(jù)開放，實施數(shù)據(jù)治國戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。
(作者為中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員)
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