隨著20世紀(jì)末可持續(xù)發(fā)展理念的普及，人們開(kāi)始重視對(duì)河流的保護(hù)，并提出了河湖健康的問(wèn)題，包括概念、內(nèi)涵、評(píng)價(jià)方法、修復(fù)途徑等。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)很多學(xué)者也開(kāi)始積極探索河湖健康評(píng)價(jià)及恢復(fù)的問(wèn)題。
除學(xué)術(shù)研討外，國(guó)家從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度也越來(lái)越重視河流保護(hù)。黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明，同期開(kāi)展的全國(guó)流域綜合規(guī)劃提出“要堅(jiān)持人與自然和諧，維護(hù)河流健康”“維護(hù)河流的生態(tài)平衡，創(chuàng)建和諧、優(yōu)美、健康的水生態(tài)和水環(huán)境”等加強(qiáng)河流生態(tài)保護(hù)的工作要求。黨的十八大后，全國(guó)河流健康評(píng)價(jià)及修復(fù)進(jìn)入高潮，在生態(tài)文明的感召下，全國(guó)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)、河湖健康評(píng)估等工作快速推進(jìn)。水利部開(kāi)展的河湖健康評(píng)估已經(jīng)完成兩期工作任務(wù)，水生態(tài)文明城市建設(shè)的兩批試點(diǎn)正順利推進(jìn)，取得了良好的階段效果。全國(guó)多數(shù)城市都將河流水系的治理和保護(hù)作為重要任務(wù)，開(kāi)展截污導(dǎo)流、岸線(xiàn)綠化、河道清淤、水系連通、生態(tài)修復(fù)、水景觀建設(shè)等工作。
河湖健康在我國(guó)受到政府及社會(huì)各階層如此高度的重視，這在上世紀(jì)末是想象不到的，即使當(dāng)時(shí)國(guó)際上已經(jīng)開(kāi)展很多的河湖健康修復(fù)實(shí)踐?？梢灶A(yù)言，未來(lái)30年，我國(guó)的河湖健康工作只能加強(qiáng)，不能削弱。河湖只能越來(lái)越清澈、自然、健康，而不是相反。促進(jìn)河湖健康，應(yīng)該逐步成為水利工作的首要任務(wù)。
既然要重視河湖健康的提升，就涉及河湖健康目標(biāo)或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。湖泊一般是河流的有機(jī)組成部分，因此，從科學(xué)意義上應(yīng)提“河流”健康評(píng)估，為通俗起見(jiàn)，本文沿用“河湖”一詞。
河湖健康評(píng)價(jià)的爭(zhēng)議
爭(zhēng)論之一是如何對(duì)待河流湖泊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能問(wèn)題。大部分意見(jiàn)是以河湖自然屬性為主，也有一些學(xué)者建議兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)屬性，于是，在河湖的水文學(xué)、水化學(xué)、水生物、棲息地等自然指標(biāo)外，單獨(dú)增加了防洪標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)發(fā)利用等社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)指標(biāo)。其實(shí)，兩類(lèi)功能有時(shí)相互抵觸和矛盾，健康評(píng)價(jià)的目的是為了實(shí)現(xiàn)二者的平衡。例如，自然河流水文過(guò)程有基流，也有脈沖，所謂的脈沖就是大洪水和小洪水過(guò)程，對(duì)魚(yú)類(lèi)產(chǎn)卵等生命活動(dòng)有重要作用，但從防洪角度，就希望洪峰小一些。完全尊重自然過(guò)程，必然影響人類(lèi)安全，完全削減洪峰又對(duì)魚(yú)類(lèi)產(chǎn)生影響，因此，需要權(quán)衡。橡膠壩和水景觀建設(shè)也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能，對(duì)河流健康有害，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有現(xiàn)實(shí)需求時(shí)也要考慮，但不能說(shuō)橡膠壩越多，河湖越健康。因此，應(yīng)以河湖的自然屬性為主進(jìn)行健康評(píng)估，但在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定時(shí)，要現(xiàn)實(shí)地考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)需求。
爭(zhēng)論之二是標(biāo)準(zhǔn)的尺度。河湖健康和人類(lèi)的健康一樣，都具有相對(duì)性。除橫向的河與河之間的相對(duì)性外，還有更重要的，就是自身的相對(duì)變化。河流千差萬(wàn)別，橫向比較往往違背客觀規(guī)律，因此，應(yīng)以自身比較為主。自身的比較包括與其自然規(guī)律及過(guò)程的比較，也包括時(shí)間上的修復(fù)效果比較。不同地區(qū)河流受損害程度不同，國(guó)外有分五級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，河流和湖泊沒(méi)有絕對(duì)的健康與否的臨界值，而是相對(duì)健康或不健康。例如，按照國(guó)外的五級(jí)評(píng)估法，海河的平原河流基本都屬于第五級(jí)的，最差。但在河流修復(fù)目標(biāo)制定時(shí)或者河流健康的橫向比較時(shí)，要考慮現(xiàn)實(shí)可達(dá)性。
我國(guó)河湖面臨的焦點(diǎn)問(wèn)題
我國(guó)河湖健康修復(fù)工作應(yīng)緊密結(jié)合河湖健康面臨的問(wèn)題，以及這些問(wèn)題對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的影響度來(lái)開(kāi)展。當(dāng)前，河湖連通、水景觀建設(shè)、河道整治、水城建設(shè)等方興未艾，但工作內(nèi)容可能和當(dāng)?shù)睾雍】祮?wèn)題不對(duì)應(yīng)，因此，我國(guó)目前存在著不管河流自身需求而靠人類(lèi)主觀臆斷式的河湖修復(fù)，結(jié)果反倒破壞了河流。同時(shí)，一談水問(wèn)題，經(jīng)常用“水多、水少、水臟、水渾”等描述，其實(shí)很多不是問(wèn)題，而是中國(guó)的水情，水情是自然規(guī)律，不能違背，人類(lèi)引發(fā)的水患才是我們要治理的問(wèn)題，包括如下四類(lèi)。
焦點(diǎn)一：污染問(wèn)題。污染仍是困擾我國(guó)河流健康及水資源利用的重要瓶頸?！八畻l”的提出就是考慮水污染的嚴(yán)峻性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的迫切需求而提出來(lái)的。很多城市目前還有黑臭水體，城市化及農(nóng)村規(guī)模養(yǎng)殖等都對(duì)河流構(gòu)成新的污染壓力，過(guò)去的化工、垃圾填埋場(chǎng)等歷史污染源和新污染源累積疊加，對(duì)居民健康有顯著危害。河流健康修復(fù)和水生態(tài)文明建設(shè)仍要首先解決好水質(zhì)問(wèn)題，尤其是影響深遠(yuǎn)的地下水水質(zhì)。
焦點(diǎn)二：流量變異。我國(guó)很多河流在開(kāi)發(fā)利用中，沒(méi)有明確河道內(nèi)生態(tài)用水在總用水中的優(yōu)先次序，往往河道外用水優(yōu)先，而河道外分配完剩下的或用水后退回的水給河道內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)用。除黃河明確了生態(tài)用水外，全國(guó)其他大江大河盡管有一些生態(tài)流量的研究（羅小勇等，2011），但幾乎都沒(méi)有作為管理規(guī)則明確河道內(nèi)的生態(tài)水權(quán)，更沒(méi)有確定流量過(guò)程。河道外的不同地區(qū)和用戶(hù)用水權(quán)正在確認(rèn)分解，其中生態(tài)水權(quán)是分配的前提，應(yīng)明確將生態(tài)系統(tǒng)作為用戶(hù)，而且是僅次于人類(lèi)基本生活用水后的優(yōu)先用戶(hù)來(lái)對(duì)待。
焦點(diǎn)三：空間占用。河湖受到的損害有一部分是因?yàn)榭臻g被占用或阻斷。例如，有研究認(rèn)為（秦伯強(qiáng)，2002年），太湖的防洪堤防破壞了湖濱帶，導(dǎo)致湖泊生態(tài)系統(tǒng)退化。很多城市河流的渠化硬化更是普遍，甚至在城市建設(shè)中填湖造地，隔斷或封閉河流。河流閘壩建設(shè)也導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失衡，河水水質(zhì)下降。河道改造以及無(wú)序采砂挖沙行為造成行洪斷面縮小或行洪不暢，洪澇災(zāi)害頻發(fā)。
焦點(diǎn)四：結(jié)構(gòu)失衡。河流是千差萬(wàn)別的，有其自身獨(dú)特結(jié)構(gòu)及功能，但也有普遍規(guī)律和特征，如連續(xù)性、流動(dòng)性、多樣性、波動(dòng)性等。河流形態(tài)的多樣性為生物多樣性奠定基礎(chǔ)，我國(guó)河流治理中存在這樣的傾向，即忽視河流這些獨(dú)特的結(jié)構(gòu)特征，不尊重其自身規(guī)律，按照人的主觀意志和社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求，進(jìn)行河流的改造和重建，結(jié)果導(dǎo)致河流生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失衡，功能退化，如河流湖泊化問(wèn)題。
這些焦點(diǎn)問(wèn)題不僅僅是河流生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題，同時(shí)也關(guān)系河流的社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能?！笆濉逼陂g，水利應(yīng)圍繞上述問(wèn)題，全面推進(jìn)河流健康修復(fù)工作，而不僅僅是推進(jìn)水系連通等單項(xiàng)工作。水庫(kù)的生態(tài)調(diào)度及魚(yú)道建設(shè)、河流湖泊灘地及岸線(xiàn)的整治修復(fù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水循環(huán)再生利用體系、用水權(quán)排污權(quán)的分配等等都是投資巨大影響深遠(yuǎn)的課題。
河湖健康與水生態(tài)文明建設(shè)的異同
河湖健康和相關(guān)流域里生活的人的水生態(tài)文明程度有緊密的相關(guān)性，但不完全是一回事。河湖健康是建設(shè)流域水生態(tài)文明的目標(biāo)之一，水生態(tài)文明建設(shè)本身也是改善民提高人民福祉的重要工作。流域水情不同，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源的承載負(fù)荷差異也很大，因此，水生態(tài)文明建設(shè)更應(yīng)側(cè)重于對(duì)人類(lèi)水行為的規(guī)范和約束，包括用水總量控制、效益和效率、再生及循環(huán)利用、管理制度體系、監(jiān)督監(jiān)控和計(jì)量、污染削減與排放、水文化挖掘、愛(ài)水護(hù)水意識(shí)培育等等。這些是水生態(tài)文明的核心工作，河湖修復(fù)也是水生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，目的也是恢復(fù)河流生命力，把人類(lèi)對(duì)河湖的干擾退回來(lái)，彌補(bǔ)歷史欠賬，如以前開(kāi)展的退田還湖等。
水生態(tài)文明建設(shè)不僅僅指工程建設(shè)，包括上面提到的針對(duì)四類(lèi)問(wèn)題系統(tǒng)部署的各項(xiàng)工程，更重要的是制度和機(jī)制的形成，使得人們的思想從“不敢破壞”轉(zhuǎn)變到“不想破壞”河湖健康，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的升華。尤其是在新常態(tài)和依法治國(guó)、深化改革總要求下，河湖健康保護(hù)及水生態(tài)文明建設(shè)要有新思路，這個(gè)新思路就是建立規(guī)矩、監(jiān)控、法治三位一體的依法保護(hù)河流新秩序。
以往的河流治理及保護(hù)規(guī)劃及計(jì)劃以建設(shè)為主、管理為輔，這有其內(nèi)在的客觀要求。但新常態(tài)下，規(guī)范人的行為是首要任務(wù)。以“水十條”為標(biāo)志，我國(guó)今后的水治理和河流保護(hù)要從工程轉(zhuǎn)向管理，從項(xiàng)目建設(shè)為重心轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄕ铝⒅茷楹诵?，提要求，重?jiǎng)懲，淡化事前監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)事中事后依法追究。無(wú)論是環(huán)境監(jiān)管還是水資源利用監(jiān)管，都有這樣的教訓(xùn)：事前監(jiān)管很?chē)?yán)，但沒(méi)有跟蹤監(jiān)督和獎(jiǎng)懲，結(jié)果違法違規(guī)的情況比較普遍。
立規(guī)矩
所謂規(guī)矩，一是河湖保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為規(guī)范。當(dāng)前，我國(guó)的河湖保護(hù)還有很多標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范沒(méi)有設(shè)定，這里不是指國(guó)標(biāo)或行標(biāo)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)文本，而是針對(duì)每一條河流設(shè)定系統(tǒng)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。如水功能區(qū)管理僅有水質(zhì)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏生態(tài)流量過(guò)程、指示性生物、岸線(xiàn)區(qū)劃、連通性等標(biāo)準(zhǔn)。一條河流所在的流域居住的每個(gè)用水戶(hù)，在不同的年景應(yīng)該允許消耗多少水，允許排放多少污染物以及最大濃度的控制等都需要立規(guī)矩，也就是用水權(quán)和排污權(quán)。明確相應(yīng)的權(quán)利后，超過(guò)的部分就是違法的，就要接受法律處罰。目前，我國(guó)的很多河流都沒(méi)有把生態(tài)水權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)耗水權(quán)、排污權(quán)的規(guī)矩立起來(lái)，因此，出現(xiàn)問(wèn)題難以找到責(zé)任者。一條河流是否允許阻斷，需要定標(biāo)準(zhǔn)，不允許阻斷的，水電站必須建設(shè)有效的魚(yú)道工程。河流的藍(lán)線(xiàn)在哪里，要明確劃分出來(lái)，藍(lán)線(xiàn)內(nèi)禁止建設(shè)各種與河流保護(hù)無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。
嚴(yán)監(jiān)控
標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)矩確定后，就是監(jiān)督和監(jiān)控，目的是發(fā)現(xiàn)違法者和河流的破壞者。這方面在我國(guó)同樣是十分薄弱的，建議從三個(gè)方面加強(qiáng)。一是用眼睛監(jiān)控，也就是公眾舉報(bào)制度。社區(qū)和群眾的監(jiān)督是最有效的途徑。對(duì)偷排、滲井排污、偷采地下水等違法行為，要鼓勵(lì)舉報(bào)，舉報(bào)核實(shí)有效的，要重獎(jiǎng)并保護(hù)個(gè)人隱私。二是用媒體監(jiān)控，媒體的核心作用之一是發(fā)現(xiàn)社會(huì)上的黑暗面，使其及時(shí)得到處理和糾正，促進(jìn)社會(huì)的健康發(fā)展。可以通過(guò)設(shè)立水事監(jiān)督新聞獎(jiǎng)等形式鼓勵(lì)媒體的公益性監(jiān)督。三是儀器監(jiān)控，就是利用各級(jí)行政管理部門(mén)建設(shè)的監(jiān)測(cè)及計(jì)量設(shè)施進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)測(cè)，如在線(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、排污口計(jì)量監(jiān)測(cè)等。我國(guó)的計(jì)量監(jiān)測(cè)工作任務(wù)十分艱巨，很多工業(yè)企業(yè)污染源、加油站、垃圾場(chǎng)、養(yǎng)殖場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)等都沒(méi)有建設(shè)獨(dú)立第三方監(jiān)測(cè)設(shè)施。
重法治
保護(hù)河湖，提高人類(lèi)的水生態(tài)文明程度，不僅僅靠宣傳教育，更需要依法保護(hù)和治理。過(guò)去三十年河湖健康退化的原因，除社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自身需求等客觀規(guī)律外，違法成本低是主要原因。監(jiān)督缺位，處罰不力，除客觀因素外，政府和企業(yè)的利益相關(guān)性也是重要的體制原因。今后政府要從市場(chǎng)中脫離出來(lái)，專(zhuān)心制定規(guī)則和監(jiān)控規(guī)則的執(zhí)行，并進(jìn)行處理，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府不能既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員。
建議進(jìn)一步修訂水法、水污染防治法等法律規(guī)定，按照深化水利改革文件的相關(guān)要求，全面推進(jìn)河湖的依法保護(hù)，打破體制及機(jī)制瓶頸。應(yīng)細(xì)化、量化并強(qiáng)化對(duì)違法活動(dòng)的懲罰，使違法成本遠(yuǎn)高于違法效益，這樣才能鼓勵(lì)守法依規(guī)。
從社會(huì)發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，今后水利工作應(yīng)轉(zhuǎn)變過(guò)去基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的理念，建設(shè)和管理并重，而建設(shè)的任務(wù)重點(diǎn)應(yīng)是河湖健康修復(fù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的水高效利用工程，管理的重點(diǎn)是強(qiáng)化法制、理順體制、完善機(jī)制，明確規(guī)則，強(qiáng)化監(jiān)管。水利部深化水利改革及依法治水等相關(guān)文件的頒布都是實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。
建議將河湖健康修復(fù)作為重點(diǎn)工程，列入“十三五”規(guī)劃中。不應(yīng)再沿用河道“治理”或“整治”這樣人工干擾性強(qiáng)的術(shù)語(yǔ)，項(xiàng)目實(shí)施的主導(dǎo)思想應(yīng)是修復(fù)為主，兼顧安全保障。水庫(kù)“棄水”一詞也應(yīng)摒棄，要建立各大中型水庫(kù)的生態(tài)調(diào)度規(guī)則，作為水事行為的規(guī)矩之一和評(píng)估考核水庫(kù)管理者的標(biāo)尺。
水生態(tài)文明建設(shè)和評(píng)估要重點(diǎn)評(píng)估河流湖泊的改善和文明程度提升情況，分析自身的變化，而不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)橫向的地區(qū)間流域間對(duì)比。
河湖保護(hù)涉及價(jià)值觀問(wèn)題。很多生態(tài)資產(chǎn)是不能用金錢(qián)來(lái)衡量的，例如珍稀魚(yú)類(lèi)。作為河流代言人的水行政主管部門(mén)，應(yīng)明確水生態(tài)紅線(xiàn)，制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)自然生態(tài)資產(chǎn)。
總之，我國(guó)河湖保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、監(jiān)管、法治等工作還任重道遠(yuǎn)，尤其是這些涉水事務(wù)的管理規(guī)則、監(jiān)控體系、法制及體制建設(shè)等都是相對(duì)嶄新的課題，挑戰(zhàn)多，風(fēng)險(xiǎn)大，宜試點(diǎn)先行，穩(wěn)步推進(jìn)。但這些工作都是落實(shí)黨的十八屆三中、四中及五中全會(huì)精神的具體實(shí)踐，也是保護(hù)河湖、建設(shè)生態(tài)文明的根本措施，需要積極推進(jìn)。
本文刊于《中國(guó)水利》2016年第4期，原題《河湖健康問(wèn)題與建設(shè)水生態(tài)文明》。
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