導(dǎo)讀：此前，在明律師為大家初步解析了土地征收中“一書(shū)四方案”（點(diǎn)擊閱讀《如何利用“一書(shū)四方案”進(jìn)行征收維權(quán)？》）的內(nèi)容與其在維權(quán)之中的作用。我們已經(jīng)知道，“一書(shū)四方案”層層上報(bào)的目的，是為了最終獲取征收土地的批準(zhǔn)文件，即通常所說(shuō)的“征地批文”。顯然，征地批文在征地項(xiàng)目中居于核心地位，是一個(gè)項(xiàng)目能否啟動(dòng)的最重要文件依據(jù)。那么，征地批文究竟是什么？現(xiàn)行法律、文件又對(duì)它有著什么樣的細(xì)化規(guī)定？本文，在明律師為大家解析這個(gè)極為重要的問(wèn)題。
我們首先來(lái)依據(jù)《土地管理法》的現(xiàn)行規(guī)定把這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行一下梳理：
我們知道，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地時(shí)，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，而不能直接在集體土地上建設(shè)。這里所說(shuō)的國(guó)有土地，就包括國(guó)家所有的土地（城市的），和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地（農(nóng)村的）。因此，要建設(shè)，就很可能涉及征地。
按照土地的用途不同，又分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。因此，這里就涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的問(wèn)題，這也是征地項(xiàng)目發(fā)起前的必經(jīng)程序。省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。此外，大部分建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。這里面就分為兩種情況了，簡(jiǎn)單地理解，重大項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院批；一般項(xiàng)目，省級(jí)政府批。
農(nóng)轉(zhuǎn)建之后，就要辦理征收審批手續(xù)。其中征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的，其他土地超過(guò)70公頃的要由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；上述3種情形以外的，省級(jí)政府批準(zhǔn)并報(bào)國(guó)務(wù)院備案即可。這就是被征收人口中津津樂(lè)道的“征地批文”的法律規(guī)定。
需要指出的是，為了各項(xiàng)建設(shè)工程及時(shí)啟動(dòng)，應(yīng)當(dāng)盡量遵循對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)和對(duì)征地的批準(zhǔn)在同一政府一次辦理的原則，兼采“就高不就低”的準(zhǔn)則，即國(guó)務(wù)院、省政府各自權(quán)限內(nèi)能辦的一次辦，省政府權(quán)限內(nèi)無(wú)法一次辦的還要再上報(bào)國(guó)務(wù)院辦。具體規(guī)定大家可以參考《土地管理法》第45條的規(guī)定。通常來(lái)說(shuō)，大家可以把這兩個(gè)東西當(dāng)做一個(gè)東西看待。
至此，我們已經(jīng)清楚了征地批文是什么。簡(jiǎn)單地說(shuō)，征地批文有了，就可以“從山上下來(lái)”，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施了，此后便進(jìn)入了征地補(bǔ)償安置的程序中。沒(méi)有征地批文，這地就不能動(dòng)，道理非常簡(jiǎn)單。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，有了征地批文，征地項(xiàng)目就一定合法嗎？對(duì)此，北京在明律師事務(wù)所的青年律師陳麗芳表示，答案是不確定的——至少有以下幾種常見(jiàn)的情況值得廣大被征收人注意：
其一，征地批文過(guò)期失效。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，滿兩年未實(shí)施具體征地或用地行為的，批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效；《國(guó)土資源部關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作的意見(jiàn)》也規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件有效期兩年。經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。據(jù)此，對(duì)于征地批文尾部的日期，被征收人應(yīng)特別予以關(guān)注。
其二，超越法定審批權(quán)限的“拆分審批”。《決定》中還規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定下放土地審批權(quán)。嚴(yán)禁規(guī)避法定審批權(quán)限，將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批。也就是說(shuō)，被征收人要看清征地批文的征地面積、性質(zhì)與審批主體是否相匹配，是否存在超越法定權(quán)限的問(wèn)題?！安鸱謱徟钡哪康膭t在于規(guī)避國(guó)務(wù)院審批而試圖在省內(nèi)解決問(wèn)題，這是為規(guī)定所明令禁止的。
其三，“未批先占”與“少批多占”。《土地管理法》第76條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地……超過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。此條即是對(duì)通常所說(shuō)的“未批先占”和“少批多占”行為的法律責(zé)任規(guī)定，其直接責(zé)任人員將面臨黨紀(jì)、政紀(jì)處分直至被追究刑事責(zé)任。實(shí)踐中，這種“先上車后買票”的先斬后奏情形仍較為多見(jiàn)，故被征收人一定要注意審批的征地面積與實(shí)際的征地面積是否相吻合的問(wèn)題。
其四，“以租代征”需警惕。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。禁止通過(guò)“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。這種情形的出現(xiàn)意味著用地單位并沒(méi)有實(shí)際辦理征地審批手續(xù)，通常與村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)的違法行為相關(guān)。
另一個(gè)被征收人普遍關(guān)心的問(wèn)題是，征地批文如何才能看到呢？是否需要申請(qǐng)政府信息公開(kāi)呢？陳麗芳律師指出，根據(jù)政府信息“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府必須主動(dòng)公開(kāi)以下信息：
1. 國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府依法批準(zhǔn)用地的批復(fù)文件，即本文所述的征地批文；
2. 地方人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地的文件（有變化的要表述變化前后情況）；
3. 征地告知書(shū)以及履行征地報(bào)批前程序的相關(guān)證明材料；
4. 市、縣政府用地報(bào)批時(shí)擬定的“一書(shū)四方案”；
5. 征地批后實(shí)施中征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告等有關(guān)材料。
據(jù)此，征地批文是政府應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)公開(kāi)的信息，如果農(nóng)民朋友們看不到，就說(shuō)明征收方存在程序違法的可能。
在明律師最后想提示廣大被征收人的是，無(wú)論是征地批文還是“一書(shū)四方案”，均是極為復(fù)雜、專業(yè)的一整套審批文件。其中的審查必須細(xì)致，而不能簡(jiǎn)單的以“有沒(méi)有”來(lái)判斷項(xiàng)目是否合法。譬如“一書(shū)四方案”中所涉及的勘測(cè)定界圖，就屬于依申請(qǐng)才能公開(kāi)的內(nèi)容。然而實(shí)踐中卻存在“圖”和“地、房”對(duì)不上的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)用別的地方的圖冒充涉案項(xiàng)目圖紙的情形。被征收人若要實(shí)現(xiàn)維權(quán)目的，就務(wù)必要在公開(kāi)、審查的過(guò)程中“膽大心細(xì)”，敢于申請(qǐng)敢于質(zhì)疑，必要時(shí)可需求專業(yè)征收維權(quán)律師的幫助。我們希望本文能對(duì)大家理解征地批文的法律性質(zhì)有所幫助。
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