編者按：2012 年中央一號(hào)文件提出，加大農(nóng)業(yè)投入和補(bǔ)貼力度。怎樣補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)是世界各國(guó)普遍關(guān)注而又存在較大分歧的重要問題，但有一點(diǎn)可以確定，在發(fā)達(dá)國(guó)家百余年的發(fā)展史 中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)其現(xiàn)代化功不可沒。2011年，我國(guó)之所以取得糧食生產(chǎn)“八連增”和農(nóng)民收入“八連快”，也與這些年啟動(dòng)并不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)。如何在合 理范圍內(nèi)補(bǔ)貼、支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)？對(duì)這個(gè)問題的探索和研究，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

　　新聞聚焦——

　　全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求

　　堅(jiān)持和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

　　本報(bào)訊 日前，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），明確要加大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度。

　　《規(guī)劃》指出，要堅(jiān)持和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的導(dǎo)向作用，建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策后評(píng)估機(jī)制，完善補(bǔ)貼辦 法，增強(qiáng)補(bǔ)貼實(shí)效。繼續(xù)實(shí)施種糧直補(bǔ)。落實(shí)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。研究逐步擴(kuò)大良種補(bǔ)貼品種和范圍，擴(kuò)大馬鈴薯原種和花生良種繁育補(bǔ)貼規(guī)模；擴(kuò)大生 豬、奶牛、肉牛、牦牛、綿羊、山羊等良種補(bǔ)貼規(guī)模。擴(kuò)大農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼規(guī)模，加大農(nóng)機(jī)化薄弱環(huán)節(jié)生產(chǎn)機(jī)械補(bǔ)貼力度。加大動(dòng)物強(qiáng)制免疫補(bǔ)貼力度，研究將布魯 氏菌病、狂犬病和包蟲病等人畜共患病納入免疫補(bǔ)助范圍。逐步完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用與服務(wù)支持政策，大幅度增加農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)良法補(bǔ)助。 堅(jiān)持和完善漁用柴油補(bǔ)貼政策。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)業(yè)種子種苗種畜種禽免稅進(jìn)口優(yōu)惠政策。

　　《規(guī)劃》還提出要建立完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)制度。完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，提高中央財(cái)政對(duì)糧食、油料生產(chǎn)大縣轉(zhuǎn)移支付水平，繼續(xù)加大對(duì)產(chǎn)糧大縣、生 豬調(diào)出大縣的獎(jiǎng)勵(lì)力度，規(guī)范糧食主產(chǎn)縣涉農(nóng)投資項(xiàng)目地方資金配套，全面取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地方資金配套。穩(wěn)步提高糧食主產(chǎn)區(qū)縣級(jí)人均財(cái)力水平。全面實(shí) 施和完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。擴(kuò)大草原生態(tài)保護(hù)、面源污染防控生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)范圍和規(guī)模，探索實(shí)施生物農(nóng)藥、低毒農(nóng)藥使用補(bǔ)助政策。研究建立高耗能老舊農(nóng) 業(yè)機(jī)械報(bào)廢回收制度，探索實(shí)施報(bào)廢更新補(bǔ)助。

　　《規(guī)劃》提出，要加大動(dòng)物疫病防控經(jīng)費(fèi)投入，完善病死動(dòng)物無害化處理補(bǔ)貼制度。建立和完善農(nóng)作物病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治補(bǔ)助政策。繼續(xù)向農(nóng)民免費(fèi)提供測(cè)土配方施肥服務(wù)，擴(kuò)大土壤有機(jī)質(zhì)提升項(xiàng)目實(shí)施范圍和規(guī)模。

　　在完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制方面，《規(guī)劃》指出，要穩(wěn)步提高稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)，完善玉米、大豆、油菜籽、棉花等農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策。完善主要 農(nóng)產(chǎn)品吞吐和調(diào)節(jié)機(jī)制，健全重要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備制度，發(fā)揮骨干企業(yè)穩(wěn)定市場(chǎng)的作用。繼續(xù)加強(qiáng)生豬、蔬菜等主要“菜籃子”產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)，完善生豬、 棉花、食糖、邊銷茶等調(diào)控預(yù)案，制定鮮活農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控辦法。探索建立以目標(biāo)價(jià)格為核心的反周期補(bǔ)貼制度。

　　新聞背景——

　　支農(nóng)補(bǔ)貼連年增

　　2004年中央一號(hào)文件出臺(tái)，國(guó)家開始實(shí)行糧食直補(bǔ)，同年實(shí)施農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。2006年中央一號(hào)文件提出，穩(wěn)定、完善、強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策，建立和完善對(duì)種糧農(nóng)民的支持保護(hù)制度。當(dāng)年，出臺(tái)了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。

　　糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼，構(gòu)成了中央財(cái)政支農(nóng)四項(xiàng)補(bǔ)貼，這是國(guó)家糧食生產(chǎn)扶持政策的主要組成部分。

　　2008年、2009年的中央一號(hào)文件持續(xù)關(guān)注農(nóng)民增收，補(bǔ)貼資金規(guī)模連年增長(zhǎng)。2011年中央財(cái)政支農(nóng)四項(xiàng)補(bǔ)貼達(dá)到1406億元，比2010 年增加180億元，是2004年145億元的9.7倍，初步構(gòu)建起生產(chǎn)補(bǔ)貼與收入補(bǔ)貼有機(jī)結(jié)合、專項(xiàng)補(bǔ)貼與綜合補(bǔ)貼配套實(shí)施的糧食補(bǔ)貼政策框架。

　　種糧直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼要求全部用于糧食作物。2004年中央財(cái)政首次從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出部分資金直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民。2006年開始，又出臺(tái) 了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。這兩項(xiàng)補(bǔ)貼均要求直接補(bǔ)貼到從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民。到2011年，中央財(cái)政累計(jì)發(fā)放種糧直補(bǔ)1144億元，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼3404億元， 平均每畝糧食作物累計(jì)得到補(bǔ)貼約279元。農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼從2004年開始實(shí)施，2011年中央財(cái)政安排補(bǔ)貼資金175億元。良種補(bǔ)貼覆蓋了大部分糧食作 物?，F(xiàn)在補(bǔ)貼政策已拓展到畜牧業(yè)、林業(yè)、草原、節(jié)水灌溉和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等領(lǐng)域。

　　2012年中央一號(hào)文件提出，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼強(qiáng)度，新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。提高對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼水平。落實(shí)農(nóng) 資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，適時(shí)增加補(bǔ)貼。加大良種補(bǔ)貼力度。擴(kuò)大農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼規(guī)模和范圍，進(jìn)一步完善補(bǔ)貼機(jī)制和管理辦法。健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，增加 產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金，加大生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)力度。探索完善森林、草原、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度。研究建立公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步加大濕地 保護(hù)力度。加快轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，加大對(duì)牧業(yè)、牧區(qū)、牧民的支持力度，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策覆蓋到國(guó)家確定的牧區(qū)半牧區(qū)縣（市、旗）。

　　專家解讀——

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀和趨勢(shì)

　　□ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 程國(guó)強(qiáng)

　　如今，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)，早已成為學(xué)術(shù)界乃至整個(gè)社會(huì)的共識(shí)。這些年來，我國(guó)根據(jù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢(shì)，不斷探索支持農(nóng)業(yè)、補(bǔ)貼農(nóng) 業(yè)的機(jī)制與政策。如2002年以來，國(guó)家啟動(dòng)良種補(bǔ)貼政策，從大豆試點(diǎn)開始，目前已擴(kuò)大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯等農(nóng)產(chǎn)品；建立糧食直接補(bǔ) 貼制度，為農(nóng)民提供農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼。這些政策措施，對(duì)保護(hù)農(nóng)民利益、提高農(nóng)民種糧積極性、保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、確保國(guó)家糧食安全，發(fā)揮 了極其重要的作用，也為我國(guó)建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系積累了難得的經(jīng)驗(yàn)。

　　初步建立起農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的基本框架 

　　我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策取向可分為3個(gè)階段，即工業(yè)化起步階段的農(nóng)業(yè)負(fù)保護(hù)政策，工業(yè)化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期的農(nóng)業(yè)取予平衡政策，以及工業(yè)化中期階段農(nóng) 業(yè)政策的全面轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)負(fù)保護(hù)政策主要通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差和農(nóng)業(yè)征稅實(shí)現(xiàn)；對(duì)負(fù)保護(hù)政策的調(diào)整，以提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格、實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持以及增加財(cái) 政支農(nóng)投入為標(biāo)志；新世紀(jì)以來全面取消農(nóng)業(yè)稅，探索實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持措施和直接補(bǔ)貼政策等，這些意味著我國(guó)已初步建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的基本框架。 

　　自2004年起，中央連續(xù)出臺(tái)多個(gè)事關(guān)“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的中央一號(hào)文件，以及《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，共同構(gòu) 成新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的制度框架，實(shí)施了一系列補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的政策措施，這意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的全面轉(zhuǎn)型。其基本特征如下：第一，價(jià)格支持政策成為補(bǔ)貼支 持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施。第二，政策性補(bǔ)貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式。第三，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額和支持水平大幅提高。第 四，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕。第五，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持持續(xù)增加。 

　　由此可見，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已經(jīng)由補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)向補(bǔ)貼生產(chǎn)環(huán)節(jié)、由補(bǔ)貼消費(fèi)者向補(bǔ)貼生產(chǎn)者全面轉(zhuǎn)型，初步形成價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼和一般服務(wù)支持 等功能互補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼和專項(xiàng)補(bǔ)貼相結(jié)合的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架。然而，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略需求相比，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)仍然十分薄 弱，需要補(bǔ)貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)較多，補(bǔ)貼資金需求巨大。但現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)力財(cái)力相對(duì)有限，政府財(cái)政還不能完全承擔(dān)農(nóng)業(yè)所需補(bǔ)貼。

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼亟需解決的四大問題

　　世界各國(guó)都很關(guān)注農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策創(chuàng)新，我們也應(yīng)在系統(tǒng)評(píng)估我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，深入研究現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策選擇的關(guān)鍵問 題，探索設(shè)計(jì)工業(yè)化中期階段我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的基本框架，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情、指向明確、結(jié)構(gòu)合理、受益直接、操作簡(jiǎn)便的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。

　　當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼最迫切需要解決的問題包括以下幾個(gè)方面： 

　　第一，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)究竟是什么？一般而言，農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)包括糧食安全、農(nóng)民收入、食品安全、環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等內(nèi)容。綜合考慮我國(guó) 基本國(guó)情和當(dāng)前所處的發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)重點(diǎn)究竟是確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，還是增加農(nóng)民收入，或者保供給促增收兼而有之？保供 給，是我國(guó)現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)；促增收，始終是我國(guó)“三農(nóng)”工作的根本任務(wù)，兩者互為基礎(chǔ)、互為前提，這是否應(yīng)該成為我國(guó)農(nóng)業(yè) 補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)？在具體政策設(shè)計(jì)中，如何確定補(bǔ)貼政策工具的目標(biāo)指向？這些都是確定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)所要考慮的問題。

　　第二，應(yīng)該如何補(bǔ)貼？是全面覆蓋，還是突出重點(diǎn)？在我國(guó)目前的發(fā)展階段，政府還不具備大規(guī)模補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的能力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家，也 沒有哪個(gè)國(guó)家能夠完全承受巨額補(bǔ)貼資金需求，除美國(guó)、歐盟、日本等對(duì)農(nóng)業(yè)提供較多的補(bǔ)貼支持外，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)只提供為數(shù)有限的補(bǔ)貼 甚至不提供補(bǔ)貼，而采取其他方式對(duì)農(nóng)業(yè)提供支持。需要研究的是，在目前的發(fā)展階段，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，是否應(yīng)量力而行、循序漸進(jìn)？是否應(yīng)著力增強(qiáng)補(bǔ)貼的針對(duì) 性和有效性，提高政策實(shí)施效率？ 

　　第三，應(yīng)該選擇怎樣的政策工具？發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，形成了各式各樣的補(bǔ)貼方法。現(xiàn)階段我國(guó)究竟應(yīng)該選擇怎樣的補(bǔ)貼政策工具？若從我國(guó) 的實(shí)際出發(fā)，在目前的發(fā)展階段，我們用直接補(bǔ)貼替代價(jià)格支持的條件和時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟？?jī)r(jià)格支持是否應(yīng)該是今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)性措 施？ 

　　第四，政策如何操作？政策設(shè)計(jì)是否合理，最重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是能否有效操作和執(zhí)行，這直接決定著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了克服目前補(bǔ)貼支持政策所出現(xiàn) 的一些問題，我國(guó)應(yīng)考慮建立差價(jià)補(bǔ)貼制度。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，差價(jià)補(bǔ)貼是從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施，既有價(jià)格支持的特征，也有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)。但 政策操作的難點(diǎn)在于，政府部門必須掌握糧食主產(chǎn)區(qū)各農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準(zhǔn)確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。而目 前中國(guó)還不能有效掌握這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，因此該政策雖受到關(guān)注，但尚難以被提上議事日程。這就意味著，政策設(shè)計(jì)必須從現(xiàn)階段基本國(guó)情出發(fā)，系統(tǒng)研究政策的適應(yīng) 性與可操作性，避免政策實(shí)施的走樣、漏損，防止出現(xiàn)逆向效應(yīng)。