準(zhǔn)確把握行政處罰法與具體領(lǐng)域處罰規(guī)定的關(guān)系
眾所周知，我國(guó)的行政處罰規(guī)則，廣泛分布于公安、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)保等具體領(lǐng)域的行政立法之中。行政處罰法的立法初衷之一，在于為這些紛繁復(fù)雜的具體處罰規(guī)范“建章立制”，提供基本遵循。但與此同時(shí)，基于立法機(jī)關(guān)的有限理性，同時(shí)為了照顧不同行政領(lǐng)域的差異，行政處罰法又賦予具體領(lǐng)域的處罰規(guī)范一定的“自治空間”。由此，在法適用層面就產(chǎn)生了如下疑問：具體領(lǐng)域的行政處罰規(guī)范，應(yīng)當(dāng)在多大范圍和程度上接受《行政處罰法》的調(diào)控？應(yīng)該說，這一問題自1996年舊法實(shí)施以來便已存在，但伴隨著2021年新法引入的眾多制度調(diào)整及其實(shí)施，對(duì)上述關(guān)系定位問題的厘清，變得愈加迫切了。
謹(jǐn)防兩種認(rèn)識(shí)誤區(qū)
通過觀察行政執(zhí)法與行政審判實(shí)務(wù)可知，長(zhǎng)期以來，在《行政處罰法》與具體領(lǐng)域的行政處罰規(guī)范的關(guān)系定位問題上，存在著如下兩種認(rèn)識(shí)誤區(qū)：
第一種誤區(qū)是，行政執(zhí)法人員在作出處罰決定時(shí)，將目光拘泥于具體領(lǐng)域的行政處罰規(guī)范之上，忽略《行政處罰法》的規(guī)范和指引作用。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的“杭州方林富炒貨店案”中表現(xiàn)得淋漓盡致。在該案中，方林富炒貨店在廣告中使用了絕對(duì)化用語，被告杭州市西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局依據(jù)《廣告法》（2015年修訂）第57條設(shè)置的“20萬元以上100萬元以下”的罰款區(qū)間，對(duì)其作出20萬元的罰款。當(dāng)社會(huì)公眾普遍質(zhì)疑該處罰金額過高時(shí)，西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局和杭州市市場(chǎng)監(jiān)管局的同志均回應(yīng)指出，他們作為執(zhí)法機(jī)關(guān)只能在《廣告法》第57條設(shè)置的處罰區(qū)間內(nèi)罰款，無權(quán)突破起罰點(diǎn)作出更低金額的罰款。這一觀點(diǎn)顯然僅將目光停留在具體領(lǐng)域的罰則區(qū)間之上，忽略了《行政處罰法》上的減輕處罰、不予處罰等量罰規(guī)則以及“過罰相當(dāng)”等處罰原則對(duì)其作出處罰決定的指引作用。
第二種誤區(qū)是，一概地將具體領(lǐng)域的處罰規(guī)范視作特別法，而將《行政處罰法》視作一般法，進(jìn)而主張前者優(yōu)于后者適用。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，較為典型地體現(xiàn)在有關(guān)警察行政執(zhí)法表明身份的案件之中?！度嗣窬旆ā罚?012年修訂）第23條規(guī)定：“人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件，保持警容嚴(yán)整，舉止端莊?！痹趯?shí)務(wù)中，公安機(jī)關(guān)多依據(jù)該條規(guī)定，主張?jiān)诰煨姓幜P案件中可以適用著裝、佩戴警察標(biāo)志等方式表明身份，以此替代《行政處罰法》上要求出示證件的規(guī)定。對(duì)此，法院也多表示贊同。例如在“陳利桂訴膠州市公安局交通警察大隊(duì)行政處罰案”中，膠州市人民法院指出：“《行政處罰法》與《人民警察法》都是法律，且《人民警察法》是特別法律，所以人民警察執(zhí)法（表明身份）應(yīng)適應(yīng)《人民警察法》的規(guī)定?！边@種看法雖注意到了具體領(lǐng)域處罰規(guī)范與《行政處罰法》之間的體系性關(guān)聯(lián)，但將二者簡(jiǎn)單地定位為特別法與一般法的關(guān)系，并不準(zhǔn)確。
正確辨識(shí)三種關(guān)系
實(shí)際上，《行政處罰法》與具體領(lǐng)域處罰規(guī)范的關(guān)系是多元復(fù)雜的，不是用單一的關(guān)系范疇就可加以概括。《行政處罰法》上的規(guī)定是一個(gè)規(guī)范集合，其中所包含的不同規(guī)范，與具體領(lǐng)域處罰規(guī)范所呈現(xiàn)的關(guān)系并不相同。具體而言，它們之間在不同情形下，至少會(huì)呈現(xiàn)如下三種關(guān)系：
1.基本法與單行法關(guān)系
所謂基本法，是指《行政處罰法》相對(duì)于具體領(lǐng)域處罰規(guī)范（單行法）而言，屬于“基礎(chǔ)規(guī)范”，不允許后者對(duì)其進(jìn)行突破。用一個(gè)并不太恰當(dāng)?shù)谋扔?，它們之間的關(guān)系好比是憲法與普通法律之間的關(guān)系。當(dāng)具體領(lǐng)域處罰規(guī)范與《行政處罰法》不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用作為基本法的《行政處罰法》的規(guī)定。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)具體領(lǐng)域處罰規(guī)范施加控制約束、防止其“野蠻生長(zhǎng)”之目的，而這正是1996年出臺(tái)舊法的主要目的。從本次修法的情況來看，這一“初心”并未改變。全國(guó)人大法工委副主任許安標(biāo)在2020年6月28日作了《關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）>的說明》，其中在介紹本次修法的基本思路時(shí)指出：“把握通用性，從行政處罰法是行政處罰領(lǐng)域的通用規(guī)范出發(fā)……為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰和行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰提供基本遵循?！边@句講話中所提到的“通用規(guī)范”“基本遵循”之表述，即在重申該法作為行政處罰基本法的定位。
從新法的具體規(guī)定來看，不少條文也在強(qiáng)調(diào)該法作為處罰基本法的地位。例如，新法第4條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤！边@一條后段特別強(qiáng)調(diào)“依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?，意味著在行政處罰的程序問題上，單行法無權(quán)做出與其相抵觸的規(guī)定。因此，在前面提及的警察行政執(zhí)法表明身份案例中，公安機(jī)關(guān)和法院所認(rèn)為的《人民警察法》上的規(guī)定應(yīng)優(yōu)先于《行政處罰法》適用的觀點(diǎn)，是錯(cuò)誤的。
此外，《行政處罰法》第2章中有關(guān)行政處罰設(shè)定的具體規(guī)則，其地位相當(dāng)于是行政處罰領(lǐng)域的“立法法”。因此，這部分規(guī)范也屬于基本法規(guī)則，具體領(lǐng)域處罰規(guī)范同樣無權(quán)作出與之相抵觸的規(guī)定。
2.總則與分則關(guān)系
所謂總則，是指《行政處罰法》為具體領(lǐng)域處罰規(guī)范（分則）提供一種原則性的指導(dǎo)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦理具體處罰案件時(shí)，應(yīng)同時(shí)考慮《行政處罰法》上總則規(guī)范的作用。與上一種關(guān)系范疇不同的是，在總則與分則關(guān)系中，法律適用的要求是總則規(guī)范與分則規(guī)范一并結(jié)合適用，而非二者選其一?！缎姓幜P法》與具體領(lǐng)域處罰規(guī)范之間的這種關(guān)系定位，就好比《刑法》中的總則規(guī)范之于分則規(guī)范的地位。法官在適用刑法分則罪名時(shí)，應(yīng)同時(shí)考慮刑法總則規(guī)范的指導(dǎo)作用。同理，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理行政處罰案件，也應(yīng)當(dāng)如此。
新法中包含著大量總則性質(zhì)的規(guī)范。這集中體現(xiàn)在新法第4章有關(guān)行政處罰適用的具體規(guī)則之上。例如，新法第32條關(guān)于從輕減輕處罰的規(guī)定、第33條關(guān)于不予處罰的規(guī)定，都對(duì)具體領(lǐng)域的行政處罰案件辦理具有直接的指導(dǎo)作用。就此而論，在前面提及的“杭州方林富炒貨店案”中，執(zhí)法機(jī)關(guān)主張無權(quán)突破《廣告法》第57條設(shè)置的最低20萬元罰款規(guī)定的觀點(diǎn)，顯然是錯(cuò)誤的。又如，新法第28條第2款新增了“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收”的規(guī)定，這意味著即便具體領(lǐng)域的處罰規(guī)范中未設(shè)置沒收違法所得的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也可以依據(jù)新法的這一條款進(jìn)行沒收。這同樣體現(xiàn)了《行政處罰法》作為總則對(duì)具體處罰案件辦理的指導(dǎo)作用。
此外，新法第1章中所規(guī)定的行政處罰的定義、行政處罰的基本原則（如處罰與教育相結(jié)合原則、過罰相當(dāng)原則）等，也具有類似的總則性質(zhì)條款的地位。
3.一般法與特別法關(guān)系
所謂一般法，是指《行政處罰法》僅規(guī)定有關(guān)行政處罰的常規(guī)性制度，允許具體領(lǐng)域處罰規(guī)范（特別法）結(jié)合實(shí)際情況，作出與之不同的規(guī)定，并按照“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，優(yōu)先適用具體領(lǐng)域處罰規(guī)范。
在一般法與特別法的關(guān)系范疇之下，具體領(lǐng)域處罰規(guī)范可能會(huì)有脫逸《行政處罰法》調(diào)控的傾向。為了避免《行政處罰法》上的規(guī)定被架空，對(duì)這一關(guān)系范疇的識(shí)別，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)把握。原則上，應(yīng)以《行政處罰法》明確授權(quán)容許具體領(lǐng)域處罰規(guī)范作出特別規(guī)定為限。從新法的規(guī)定來看，已有10個(gè)條文作出了此類明確授權(quán)，包括第22、23條關(guān)于處罰案件管轄，第60條關(guān)于處罰案件辦理期限，第73條關(guān)于處罰不停止執(zhí)行等。
至于在《行政處罰法》未作明確授權(quán)之處，具體領(lǐng)域處罰規(guī)范能否被視作為特別法，應(yīng)當(dāng)結(jié)合體系解釋、目的解釋、歷史解釋等方法進(jìn)行謹(jǐn)慎判斷。必要時(shí)，可提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋。例如，在舊法施行期間，《道路交通安全法》（2003年）第107條與舊法第33條關(guān)于當(dāng)場(chǎng)處罰程序的適用罰款金額規(guī)定不一致，且后者并未有是否容許單行法律作出特別規(guī)定的明確授權(quán)。但在全國(guó)人大法工委組織編寫的《<中華人民共和國(guó)道路交通安全法>釋義》一書中，明確將《道路交通安全法》的上述規(guī)定作為特別法來看待。最高人民法院在2009年作出的一個(gè)答復(fù)中，也持同樣的觀點(diǎn)。據(jù)此，可證成《道路交通安全法》（2003年）第107條作為處罰特別法的地位。當(dāng)然，隨著行政處罰法的修訂施行，新法第51條在規(guī)定簡(jiǎn)易程序的適用情形時(shí)，已經(jīng)增設(shè)了“法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，以上關(guān)于單行法能否創(chuàng)設(shè)不同的簡(jiǎn)易程序適用條件的爭(zhēng)議已然消解。但是，在新法適用過程中，對(duì)于其他未作明確授權(quán)規(guī)定的條文能否容許具體領(lǐng)域的處罰規(guī)范作為特別規(guī)定優(yōu)先適用，依然會(huì)發(fā)生類似的爭(zhēng)議，仍須按照上述判斷方法謹(jǐn)慎解釋。
總之，《行政處罰法》與具體領(lǐng)域處罰規(guī)范的關(guān)系是多元復(fù)雜的。從理論上講，除了以上所梳理的三種關(guān)系外，它們之間還應(yīng)當(dāng)有上位法與下位法、新法與舊法等關(guān)系范疇。但這些其他關(guān)系范疇的識(shí)別判斷相對(duì)簡(jiǎn)單，本文不贅。就上面三種關(guān)系而言，還應(yīng)處理它們之間的相互關(guān)系問題，即“關(guān)系的關(guān)系”。對(duì)此，一個(gè)應(yīng)該把握的總的方針是，以認(rèn)定二者構(gòu)成基本法與單行法關(guān)系以及構(gòu)成總則與分則關(guān)系為原則，以認(rèn)定二者構(gòu)成一般法與特別法關(guān)系為例外，對(duì)其作出從嚴(yán)解釋。如此方能捍衛(wèi)《行政處罰法》對(duì)具體領(lǐng)域處罰規(guī)范的調(diào)控作用，確保新法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。
聯(lián)系客服
