12月25日,全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決議》)?!稕Q議》草案于2016年12月19日交全國(guó)人大常委會(huì)討論,不到一周即火速通過(guò)正式實(shí)施。這份決議涉及對(duì)《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《檢察官法》、《檢察院組織法》、《政府組織法》五部法律的相關(guān)條文的調(diào)整或暫停適用,涉及國(guó)家監(jiān)察體系的重構(gòu)、檢察院機(jī)構(gòu)改革、刑事案件偵查權(quán)的再分配、職務(wù)犯罪強(qiáng)制措施的增補(bǔ)等諸多方面。
《決議》指出,各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)時(shí),可采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。其中特別引人注目的是留置措施,筆者根據(jù)公開(kāi)資料,結(jié)合多年辦案經(jīng)驗(yàn),對(duì)留置措施做簡(jiǎn)要解讀,僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。
一、留置將替代職務(wù)犯罪案件中拘留、逮捕強(qiáng)制措施
監(jiān)察委員會(huì)將從檢察機(jī)關(guān)手中接過(guò)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。《決議》指出,試點(diǎn)地區(qū)《刑事訴訟法》第二編第二章第十一節(jié)(檢察院對(duì)直接受理案件的偵查)暫停適用。相應(yīng)的,該節(jié)中有關(guān)自偵案件(主要是職務(wù)犯罪案件)拘留、逮捕的條款也被暫停適用。取代自偵案件中拘留、逮捕這兩項(xiàng)刑事強(qiáng)制措施的就是留置措施。
二、刑事立案與留置措施的先后關(guān)系
檢察機(jī)關(guān)對(duì)于自偵案件犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕,必須先對(duì)嫌疑人進(jìn)行刑事立案。采取留置措施,是否也需要先對(duì)嫌疑人進(jìn)行刑事立案?
從《決議》的行文來(lái)看,刑事立案不是留置的前提。監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)是對(duì)公職人員進(jìn)行“監(jiān)督、調(diào)查、處置”,留置是履行上述職責(zé)時(shí)可采取的措施。“調(diào)查”一詞的含義顯然比“偵查”更廣,內(nèi)容上不僅包含檢察機(jī)關(guān)原有的自偵案件的偵查,也包含對(duì)自偵案件刑事立案前的初查,還包含行政檢查、紀(jì)律調(diào)查等。調(diào)查過(guò)程中,均可采取留置措施,因此,留置措施不以刑事立案為前提。
此外,《決議》還指出,監(jiān)察委員會(huì)對(duì)“職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”行為進(jìn)行調(diào)查,對(duì)涉嫌“職務(wù)犯罪”的提起公訴。并非所有的職務(wù)違法行為都將被苛以刑事責(zé)任,都要被刑事立案?jìng)刹?,故《決議》區(qū)分了職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,由此也可見(jiàn),留置措施不以刑事立案為前提。
三、留置和雙規(guī)的關(guān)系
以往,檢察機(jī)關(guān)對(duì)自偵案件立案前,通常先由紀(jì)委對(duì)嫌疑人進(jìn)行雙規(guī)。相對(duì)于逮捕,雙規(guī)程序更為簡(jiǎn)單,證據(jù)要求更低,但兩者的期限和人身自由限制程度均相當(dāng)。未經(jīng)法定刑事程序長(zhǎng)時(shí)間限制人身自由,這是雙規(guī)被詬病違反法治精神的主因。
留置是否會(huì)取代雙規(guī)?理論上說(shuō),監(jiān)察委員會(huì)只合并政府監(jiān)察局和檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén),而有雙規(guī)權(quán)的紀(jì)委屬黨委部門(mén),并未被監(jiān)察委員會(huì)合并,賦予紀(jì)委雙規(guī)權(quán)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作條例》)也未被暫停適用。因此,理論上雙規(guī)并未被廢止,仍可適用。
但在今后實(shí)踐中,相信雙規(guī)會(huì)被逐漸減少乃至停止適用,因?yàn)檫@符合法治精神的基本要求。留置措施的出臺(tái)一定程度上也是為了解決雙規(guī)的合法性問(wèn)題。
四、留置的期限
《行政監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件應(yīng)當(dāng)在六個(gè)月內(nèi)結(jié)案,最長(zhǎng)不超過(guò)一年?!都o(jì)檢機(jī)關(guān)工作條例》規(guī)定案件調(diào)查時(shí)限(即雙規(guī)期限)最長(zhǎng)三個(gè)月,經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)?!缎淘V法》規(guī)定逮捕后的羈押期限可延長(zhǎng)至七個(gè)月。參照上述規(guī)格,可考慮將留置的最長(zhǎng)期限規(guī)定在三到七個(gè)月。
五、留置的程序
在《決議》列舉的監(jiān)察委員會(huì)可采取的諸多措施中,留置是對(duì)人身自由限制最為嚴(yán)厲的措施,應(yīng)當(dāng)審慎制定適用程序。在現(xiàn)有刑事強(qiáng)制措施中,指定居所監(jiān)視居住、拘留、逮捕與留置最為相近,在制定留置適用程序時(shí),可參考上述三者的程序。
原檢察機(jī)關(guān)的自偵案件中,拘留由偵查機(jī)關(guān)自行決定,最長(zhǎng)十七天;逮捕報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門(mén)批準(zhǔn),一般兩個(gè)月;指定居所監(jiān)視居住報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)批準(zhǔn),最長(zhǎng)六個(gè)月。參照上述規(guī)格,可將留置分短期留置與長(zhǎng)期留置,短長(zhǎng)期的分界標(biāo)準(zhǔn)可參考十七天這個(gè)最長(zhǎng)拘留期限,短期留置由本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)決定,長(zhǎng)期留置報(bào)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。事實(shí)上,紀(jì)委在采取雙規(guī)前,通常也會(huì)報(bào)上級(jí)紀(jì)委批準(zhǔn)。長(zhǎng)期留置報(bào)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)是應(yīng)有之義。
《刑訴規(guī)則》規(guī)定,指定居所監(jiān)視居住每?jī)蓚€(gè)月要做一次必要性審查;最高檢今年頒布的羈押必要性審查規(guī)定也指出,被逮捕的犯罪嫌疑人可申請(qǐng)羈押必要性審查。相應(yīng)的,長(zhǎng)期留置也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要性審查。
六、留置的場(chǎng)所
一般來(lái)說(shuō),雙規(guī)在廉政教育基地等專門(mén)場(chǎng)所實(shí)施,指定居所監(jiān)視居住長(zhǎng)期租用賓館、旅店等場(chǎng)所實(shí)施;為雙規(guī)而設(shè)計(jì)的專門(mén)場(chǎng)所各方面條件均好于長(zhǎng)期租用的賓館、旅店。刑事強(qiáng)制措施中,拘留和逮捕均在看守所實(shí)施。
鑒于留置既可以用于調(diào)查違紀(jì)行為,又可以用于調(diào)查涉嫌犯罪的行為,留置場(chǎng)所設(shè)置在雙規(guī)場(chǎng)所或看守所均可??煽紤]以刑事立案為界,立案前留置在雙規(guī)場(chǎng)所,立案后則一律送看守所執(zhí)行。
七、留置期間是否允許律師會(huì)見(jiàn)
從以往職務(wù)犯罪案件辦理流程來(lái)看,雙規(guī)期間被調(diào)查人尚不能委托律師,因此更談不上律師會(huì)見(jiàn);拘留、逮捕期間,有條件地允許律師會(huì)見(jiàn),因?yàn)橹卮筘澪圪V賂案件律師會(huì)見(jiàn)須經(jīng)辦案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,從保障人權(quán)、依法治國(guó)、預(yù)防冤假錯(cuò)案等角度考慮,自被調(diào)查人第一次被留置之日起,應(yīng)當(dāng)允許或有條件地允許律師會(huì)見(jiàn)。由于留置時(shí)被調(diào)查人并非一定已被刑事立案,故律師會(huì)見(jiàn)時(shí)的身份并非一定是刑事案件辯護(hù)人。
不應(yīng)將被調(diào)查人被刑事立案作為允許律師會(huì)見(jiàn)的前提,因?yàn)檫@樣可能導(dǎo)致監(jiān)察委員會(huì)以遲遲不刑事立案為手段,變相阻礙律師會(huì)見(jiàn)被調(diào)查人。
八、留置是否可折抵刑期
被判處有期徒刑或拘役的,監(jiān)視居住兩天可折抵刑期一天,拘留、逮捕一天可折抵刑期一天。從保障人權(quán)的角度出發(fā),應(yīng)當(dāng)規(guī)定留置一天可折抵有期徒刑或拘役一天。
朱斌 律師
京衡(上海)律師事務(wù)所律師、前資深檢察官
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