素有“經(jīng)濟憲法”之稱的預算法日前完成實施20年來的首次大修，并將于2015年1月1日起施行。財政部部長樓繼偉接受記者采訪時，為公眾詳解新預算法，并結合條文點出了新預算法的六大亮點。
樓繼偉說，1995年開始施行的原預算法在今天已難適應形勢發(fā)展要求，尤其是按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有必要全面修改預算法。
他指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，此次修改突出預算的完整性，政府全部收支要納入預算管理；遵循預算公開原則，強調預算必須接受社會監(jiān)督；更加符合經(jīng)濟規(guī)律，拓展預算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現(xiàn)代財政制度的改革方向。
亮點一：政府全部收支入預算接受人民監(jiān)督
新預算法一大亮點是實行全口徑預算管理。樓繼偉說，實行全口徑預算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離于預算之外、脫離人大監(jiān)督。
新預算法對應條文：
第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；
第5條明確規(guī)定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”。
第35條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準?！?/span>
亮點二：避免“過頭稅”預算審核重點轉向支出預算和政策
原預算法規(guī)定預算審查重點是收支平衡，并要求預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執(zhí)行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。
樓繼偉說，新預算法旨在改變這一現(xiàn)狀，將審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。同時，收入預算從約束性轉向預期性，通過建立跨年度預算平衡機制，解決預算執(zhí)行中的超收或短收問題，如超收收入限定沖抵赤字或補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金，省級一般公共預算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一年度預算中彌補等。這些規(guī)定強調依法征收、應收盡收，有助于避免收“過頭稅”等行為，增強政府“逆周期”調控政策效果。
新預算法對應條文：
第48條明確規(guī)定“對預算草案及其報告、預算執(zhí)行情況的報告重點審查下列內容：（一）上一年預算執(zhí)行情況是否符合本級人民代表大會預算決議的要求；（二）預算安排是否符合本法的規(guī)定；（三）預算安排是否貫徹國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實可行；（四）重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；（五）預算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規(guī)定；（六）對下級政府的轉移性支出預算是否規(guī)范、適當；（七）預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；（八）與預算有關重要事項的說明是否清晰?！薄?/span>
亮點三：規(guī)范專項轉移支付減少“跑部錢進”
針對地方可自由支配的一般性轉移支付規(guī)模偏小、限定用途的專項轉移支付項目繁雜、交叉重復、資金分散、配套要求多等問題，新預算法多個條款對轉移支付的設立原則、目標、預算編制方法、下達時限等做出規(guī)定。
樓繼偉說，新預算法重點規(guī)范了專項轉移支付，如強調要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調節(jié)事項不得設立專項轉移支付、除國務院規(guī)定上下級政府應共同承擔事項外不得要求下級政府承擔配套資金等，有利于減少“跑部錢進”現(xiàn)象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利于地方統(tǒng)籌安排預算。
新預算法對應條文：
第16條明確規(guī)定“按照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定可以設立專項轉移支付，用于辦理特定事項。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。”
第38條明確規(guī)定“一般性轉移支付應當按照國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制?！?/span>
第52條明確規(guī)定“各級預算經(jīng)本級人民代表大會批準后，本級政府財政部門應當在二十日內向本級各部門批復預算。各部門應當在接到本級政府財政部門批復的本部門預算后十五日內向所屬各單位批復預算。中央對地方的一般性轉移支付應當在全國人民代表大會批準預算后三十日內正式下達。中央對地方的專項轉移支付應當在全國人民代表大會批準預算后九十日內正式下達?！?/span>
亮點四：“預算公開”入法從源頭防治腐敗
與原預算法相比，新預算法首次對“預算公開”做出全面規(guī)定，對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經(jīng)費等社會高度關注事項要求公開作出說明，并規(guī)定了違反預算公開規(guī)范的法律責任。
樓繼偉認為，將預算公開實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，是預算法修改的重要進步，有利于確保人民群眾知情權、參與權和監(jiān)督權，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。
而對于預算不夠細化問題，新預算法多處做出明確規(guī)定，如強調今后各級預算支出要按其功能和經(jīng)濟性質分類編制。樓繼偉說，按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經(jīng)濟分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟分類預算有利于更全面理解預算是怎樣實現(xiàn)的。
新預算法對應條文：
第14條明確規(guī)定“經(jīng)批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開。經(jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開?！?/span>
第92條明確規(guī)定“各級政府及有關部門有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任：（一）未依照本法規(guī)定，編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算的；（二）違反本法規(guī)定，進行預算調整的；（三）未依照本法規(guī)定對有關預算事項進行公開和說明的；（四）違反規(guī)定設立政府性基金項目和其他財政收入項目的；（五）違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預算預備費、預算周轉金、預算穩(wěn)定調節(jié)基金、超收收入的；（六）違反本法規(guī)定開設財政專戶的?！?/span>
第32條明確規(guī)定“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預算草案。前款所稱政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經(jīng)濟性質分類分為類、款?！?/span>
第37條明確規(guī)定“各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設支出。各級一般公共預算支出的編制，應當統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出?！?/span>
第46條明確規(guī)定“本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經(jīng)濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。”
亮點五：嚴格債務管理防范債務風險
相比原預算法，新預算法為地方政府債務管理套上預算監(jiān)管的“緊箍咒”。樓繼偉說，目前地方政府債務風險雖總體可控，但大多數(shù)債務未納入預算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，局部存風險隱患。
按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還等問題。
新預算法對應條文：
第35條明確規(guī)定“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度?！?/span>
第94條明確規(guī)定“各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分?！?/span>
亮點六：“勤儉節(jié)約”入法違紀鐵腕追責
針對現(xiàn)實中的奢侈浪費問題，新預算法對于厲行節(jié)約、硬化支出預算約束做出嚴格規(guī)定。
樓繼偉說，相對于原預算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設置了法律責任，且不夠具體明確，新預算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度，詳細規(guī)定了法律責任。如對政府及有關部門違規(guī)舉債、挪用重點支出資金，或在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。
新預算法對應條文：
第12條明確規(guī)定“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。”
第37條明確規(guī)定“各級預算支出應當依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟性質分類編制。各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設支出。各級一般公共預算支出的編制，應當統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出?！?/span>
第92條明確規(guī)定“各級政府及有關部門有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任：（一）未依照本法規(guī)定，編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算的；（二）違反本法規(guī)定，進行預算調整的；（三）未依照本法規(guī)定對有關預算事項進行公開和說明的；（四）違反規(guī)定設立政府性基金項目和其他財政收入項目的；（五）違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預算預備費、預算周轉金、預算穩(wěn)定調節(jié)基金、超收收入的；（六）違反本法規(guī)定開設財政專戶的。”
第93條明確規(guī)定“各級政府及有關部門、單位有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分：（一）未將所有政府收入和支出列入預算或者虛列收入和支出的；（二）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征預算收入的；（三）截留、占用、挪用或者拖欠應當上繳國庫的預算收入的；（四）違反本法規(guī)定，改變預算支出用途的；（五）擅自改變上級政府專項轉移支付資金用途的；（六）違反本法規(guī)定撥付預算支出資金，辦理預算收入收納、劃分、留解、退付，或者違反本法規(guī)定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的?！?/span>
第94條明確規(guī)定“各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分?！薄?/span>
第95條明確規(guī)定“各級政府有關部門、單位及其工作人員有下列行為之一的，責令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：（一）違反法律、法規(guī)的規(guī)定，改變預算收入上繳方式的；（二）以虛報、冒領等手段騙取預算資金的；（三）違反規(guī)定擴大開支范圍、提高開支標準的；（四）其他違反財政管理規(guī)定的行為?！薄?/span>
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