◆ 長期以來水利進不了城，如果依然對流域統(tǒng)籌治理認(rèn)識不足，就城市論城市，難以解決洪澇組合疊加等復(fù)雜問題
◆ 五年來，試點城市和地區(qū)加大投入進行海綿城市建設(shè)，從今年汛期防澇大考成績看，部分城市沒有達(dá)到預(yù)期；2030年城市建成區(qū)，80%要達(dá)到海綿城市要求
◆ 海綿城市要“一片地對一片天”，就地消化對應(yīng)的天上降水，將城市融入生態(tài)流域生命共同體。在流域上，處理好城市水系統(tǒng)與流域水循環(huán)的關(guān)系，重視“擬自然設(shè)計”
“十四五”期間 海綿城市如何建
中國工程院院士、水文學(xué)及水資源學(xué)家 王浩
文?|《瞭望》新聞周刊記者?李亞飛
入汛以來，我國長江、淮河等流域發(fā)生超警戒汛情。受降雨范圍廣、局部雨量大影響，廣西、湖北、湖南、安徽等地多個城市又出現(xiàn)“城市看海”。
中國工程院院士、水文學(xué)及水資源學(xué)家王浩認(rèn)為，多個城市洪澇的原因是內(nèi)澇疊加外洪頂托，原有的排水系統(tǒng)功能大大降低，甚至完全喪失排水能力，例如武漢、安徽歙縣等城市就屬于這種情況。
針對“城市看海”痼疾，2015年和2016年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分兩批選擇了30個城市進行海綿城市試點，五年來，試點城市和地區(qū)加大投入進行海綿城市建設(shè)，從今年汛期防澇大考成績看，部分城市沒有達(dá)到預(yù)期。
問題出在哪里？
王浩認(rèn)為，海綿城市是生態(tài)文明思想在城市水治理中的實踐。海綿城市不只是大量綠化植被，更重要的是“一片地對一片天，就地消化對應(yīng)的天上降水”，將城市融入流域生態(tài)共同體。
從流域來看，就是要處理好城市水系統(tǒng)與流域水循環(huán)的關(guān)系，重視“擬自然設(shè)計”，盡最大可能維護和促進良性水循環(huán)。
近日，就如何通過擬自然設(shè)計建立良性水循環(huán)，《瞭望》新聞周刊記者專訪了這位資深水利專家。
城市內(nèi)澇源自水系統(tǒng)破壞
《瞭望》：今年入汛以來，多地再現(xiàn)“城市看?！眻鼍埃鞘袃?nèi)澇頑疾久治難愈，為什么？
王浩：這幾年，城市內(nèi)澇發(fā)生的頻率比之前多，主要有四大原因：
一是氣候變化。我國氣候變暖趨勢正在進一步持續(xù)，氣候風(fēng)險水平進一步上升，極端降雨事件趨多趨強。
二是城市“熱島效應(yīng)”和“雨島效應(yīng)”。我國正處在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，城市數(shù)量增加，面積擴大，人類活動影響劇烈，大量的人工發(fā)熱、建筑物和道路等高蓄熱體及綠地減少等因素，使得城市“熱島效應(yīng)”加劇。
與此同時，城市上空形成強大的上升熱氣流，和冷空氣結(jié)合，雨水不再降落在山區(qū)，而是降在市區(qū)，形成城市“雨島效應(yīng)”。
加之快速城鎮(zhèn)化帶來城市土地利用變化致城市范圍的徑流量激增，加大了內(nèi)澇形成因素。
三是城市排水管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，城市擴張過程中新舊管網(wǎng)銜接不暢。我國的降雨特性是降雨集中、暴雨較多，一年一遇、兩年一遇的排水管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)無法滿足排水需求。如北京市在7月下旬8月上旬的20天汛期里，會集中釋放全年一半左右的降水量。一些城市排水管網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)低，且排水管網(wǎng)老化，一遇暴雨，排水管網(wǎng)很難承受集中排水的壓力。尤其老城區(qū)雨污合流的排水模式，下雨的時候，污水和雨水混在一起就更容易溢流，更容易引起城市內(nèi)澇。
四是城市建設(shè)過程中忽視了城市水系統(tǒng)的綜合治理，特別是內(nèi)澇和外洪的疊加分析和處置。今年許多城市內(nèi)澇的原因主要是內(nèi)澇疊加外洪頂托，原有的排水系統(tǒng)功能大大降低，甚至完全喪失排水能力。
隨著城市面積的不斷擴張，必須以城市所在的流域整體為對象進行水系統(tǒng)的整體規(guī)劃，而不是就城市論城市。過去缺乏城市水系統(tǒng)綜合治理的思路，缺少建設(shè)用地就靠填湖或侵占河道來解決，目前來看，這種只重視局部、眼前利益的行為已帶來了嚴(yán)重的后果。
五道防線解決“城市看?！?/strong>
《瞭望》：從流域來看，應(yīng)該如何防治城市內(nèi)澇？
王浩：解決“城市看?！笔且粋€既復(fù)雜又簡單的問題。治理城市內(nèi)澇要算好流域賬。具體來說，應(yīng)建設(shè)好五道防線。
第一，防洪除澇要以流域為單元，在支流和上游源頭修建水庫，讓支流水少往干流去匯集，設(shè)置第一道防線，起到緩洪削峰的作用。
第二，在城市上游的干流修建一些控制性工程，起到錯峰、滯蓄的作用，避免外洪和內(nèi)澇的峰峰疊加，同時干流控制性水庫調(diào)蓄的洪水，在旱季也可以供城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)使用。比如發(fā)電、改善航道等，實現(xiàn)洪水資源化。
第三，加強堤防建設(shè)。特別是城市低洼段、懸河段，通過堅固的堤防把外洪水和內(nèi)澇水隔離開，避免二者共同肆虐導(dǎo)致城市遭受滅頂之災(zāi)。
第四，建好蓄滯洪區(qū)，給洪水以出路。近代城市文明的發(fā)展史，是人不斷和水爭空間的過程。從一些城市的發(fā)展來看，是不生態(tài)的。
第五，對平原圩區(qū)的城鎮(zhèn)化地區(qū)，例如蘇錫常地區(qū)，建設(shè)強排設(shè)施。在圩區(qū)內(nèi)按照“一片地對一片天”的思想建設(shè)海綿城市低影響開發(fā)設(shè)施，實現(xiàn)局部的蓄排平衡。
《瞭望》：海綿城市試點了好幾年，遇中小雨可發(fā)揮一定作用，一旦遇到超強暴雨，還得依靠強排設(shè)施。如何為海綿城市進一步賦能？
王浩：任何城市水問題都不是獨立產(chǎn)生的，而是有著極強的相互關(guān)聯(lián)和空間特征。應(yīng)強調(diào)城市治水體系的空間屬性，秉承“一片地對一片天”理念，利用綠色屋頂、空中花園、垂直綠化設(shè)施、地表調(diào)蓄、地下空間等立體化的設(shè)施對雨水進行散流、滯蓄、凈化。
“一片地對一片天”的思想核心，是將雨水在不同的片區(qū)各自消納，在城市中構(gòu)建具有立體緩釋和凈化功能的水循環(huán)系統(tǒng)。同時建設(shè)與城市洪澇防治標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的大、小排水系統(tǒng)，補齊洪澇防治短板。
具體來看，就是要對城市水系統(tǒng)進行“內(nèi)澇積水診斷、產(chǎn)污積污診斷、雨水控用診斷”三大診斷，對癥下藥建設(shè)“防澇體系、控污體系、雨水利用體系”，最終達(dá)到“澇水平衡、污水平衡、用水平衡”三大耦合平衡，實現(xiàn)多種城市水問題的協(xié)同治理。
在上述五道防線的基礎(chǔ)上，還要進行城市內(nèi)澇風(fēng)險評估，制定不同暴雨情景下城市內(nèi)澇風(fēng)險分布圖，強化風(fēng)險管理，制定風(fēng)險分擔(dān)和轉(zhuǎn)移策略。
在洪澇應(yīng)急方面要綜合運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)進行城市洪澇實時監(jiān)測預(yù)警和智慧調(diào)度，化解洪澇風(fēng)險。
海綿城市是治水終極目標(biāo)
《瞭望》：你認(rèn)為海綿城市是城市治水的系統(tǒng)方案，甚至是終極目標(biāo)，該怎么理解？
王浩：城市水問題的本質(zhì)是城市水循環(huán)的失衡，表現(xiàn)為城市內(nèi)澇、城市水污染和城市缺水等方面的問題。
海綿城市的基本理念就是通過各種生態(tài)化的、系統(tǒng)化的措施，使城市達(dá)到三大耦合平衡：
澇水平衡，就是降雨徑流與各種措施蓄滯的水量相平衡；
污水平衡，就是水體污染物的累積量與各種措施的降解、容納量相平衡；
用水平衡，就是通過各種調(diào)蓄設(shè)施蓄起來的水量與需要用的水量相平衡。
海綿城市從城市水問題本質(zhì)出發(fā)，解決城市內(nèi)澇、水污染和缺水三大問題，通過海綿城市建設(shè)做到小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭，熱島有緩解，形成良性的城市水循環(huán)。
《瞭望》：有人會問，海綿城市和鄉(xiāng)村流域生態(tài)保護有什么關(guān)系？
王浩：海綿城市應(yīng)對的是水，水是按流域流的，要從流域著眼，從流域的角度看海綿城市。
一個流域里有三類板塊：自然生態(tài)板塊（包括山水林湖草）、農(nóng)田板塊和人類的聚集地（城市和村鎮(zhèn)）。城市和村鎮(zhèn)要建設(shè)海綿城市；農(nóng)田要建設(shè)海綿農(nóng)田，山水林田湖草要成為生命共同體。
我國城鎮(zhèn)化正處在高速發(fā)展階段。城市人口密度大，空間不足，人類活動影響劇烈，海綿城市之于城市能發(fā)揮更大作用，但并不意味著和鄉(xiāng)村沒關(guān)系。
水在流域內(nèi)流動，要從流域角度來考慮，涉及內(nèi)水和外水的關(guān)系。城市有管網(wǎng)，管網(wǎng)有出口，水通過出口排到河里；外水水位高，會倒灌到城市管網(wǎng)，城市有內(nèi)澇風(fēng)險。所以，鄉(xiāng)村流域的生態(tài)保護間接增強了海綿城市功能。
2030年城市建成區(qū)
80%要達(dá)到海綿城市要求
《瞭望》：從整體看，當(dāng)前海綿城市建設(shè)進展如何？
王浩：2015年和2016年，住建部分兩批選擇了30個城市進行海綿城市試點，這些城市都編制了相應(yīng)的專項規(guī)劃，并開展了試點區(qū)局部的海綿城市建設(shè)。截至2019年底，全國30個海綿城市建設(shè)試點城市共完成海綿城市建設(shè)項目4979個，建成區(qū)面積近1000平方公里。
截至2019年底，全國已有538個設(shè)市城市編制實施了海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃。其中，94%的地級及以上城市編制實施海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃，已在約1.2萬平方公里的城市建成區(qū)啟動了海綿城市建設(shè)和改造工作。
一些城市和地區(qū)已經(jīng)將海綿城市的理念融入規(guī)劃實踐中。比如，北京城市副中心的規(guī)劃，參考了江西贛州的龜背式排水空間布局，整個城區(qū)俯瞰像一個烏龜?shù)谋?，人居在高處，水在低處流，能減少洪澇災(zāi)害。
通過海綿城市建設(shè)，我國城市防災(zāi)減災(zāi)能力得到明顯提高，相關(guān)試點城市在應(yīng)對“利奇馬”等多次強臺風(fēng)中，有效避免了大面積內(nèi)澇現(xiàn)象。
《瞭望》：海綿城市建設(shè)還存在哪些差距？
王浩：海綿城市建設(shè)取得了初步成效，但是與人民群眾對內(nèi)澇防治的期待還有差距。
客觀上看，今年降水量較多年平均值大幅增加，且降水集中，多地短時降水量突破歷史極值，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市內(nèi)澇的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，但是也暴露出當(dāng)前海綿城市建設(shè)存在的問題。
一是城市內(nèi)澇與外洪防御系統(tǒng)協(xié)調(diào)銜接不夠。長期以來水利進不了城，如果依然對流域統(tǒng)籌治理認(rèn)識不足，就城市論城市，難以解決洪澇組合疊加等復(fù)雜問題。
二是海綿城市側(cè)重于源頭低影響開發(fā)設(shè)施，解決了設(shè)計降雨量以下的徑流控制和污染削減問題，但難以解決頻發(fā)的暴雨（>50mm/24h）問題。
三是當(dāng)前海綿城市的建設(shè)總體規(guī)模和覆蓋范圍比例還比較低，尚未形成規(guī)模效應(yīng)，這也限制了海綿城市防澇效果的發(fā)揮。
《瞭望》：“十四五”期間，如何進一步布局海綿城市建設(shè)？
王浩：通過海綿城市建設(shè)真正實現(xiàn)城市的“三大平衡”是一個較長期的過程，絕非一朝一夕之功。當(dāng)前我國通過海綿城市試點建設(shè)，可認(rèn)為是在局部上建成了海綿城市。
在整體上建成海綿城市，有待于長期的積累、持續(xù)的投資，特別是發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，海綿城市建設(shè)應(yīng)和綠水青山、海綿農(nóng)田等生態(tài)保護和修復(fù)措施相結(jié)合，點、線、面結(jié)合形成生態(tài)海綿流域，緩解人類活動對水循環(huán)的沖擊。
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求：到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求?！笆奈濉钡奶崆爸\劃和布局，是實現(xiàn)2030年遠(yuǎn)期工作目標(biāo)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。
“十四五”期間，海綿城市建設(shè)不僅要促理念、強基礎(chǔ)、補短板、升能力，還需要統(tǒng)籌規(guī)劃合理安排。
應(yīng)加強城市水文基礎(chǔ)研究，倡導(dǎo)住建、水利、氣象、應(yīng)急管理等多部門、多專業(yè)協(xié)作，完善城市排水和內(nèi)澇防治規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，建立海綿城市與流域的綜合管理體系。
應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，將解決問題擺在第一位，這樣才能在整體上建成真正的海綿城市。
刊于《瞭望》2020年第33期
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