明代嘉靖四十二年（公元1563年），新任江西興國(guó)知縣海瑞，向江西巡撫吳堯山遞交了一份題為《興國(guó)八議》的呈文，就本縣的各項(xiàng)政務(wù)改革逐一提出主張。其中第八條稱:興國(guó)縣人口不多，冗官不少，像清軍縣丞、捕盜主簿這些副縣級(jí)職位，于政事無(wú)補(bǔ)，對(duì)民眾無(wú)益，還留著有什么用？不如都裁革掉。一時(shí)間，這件事鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。
小小的知縣公然提出要為自己“減副”，江西官場(chǎng)上又多了一件軼聞。如果以此為切入，再對(duì)古代地方政府的副職設(shè)置、權(quán)力分配以及副職與正官相互關(guān)系的處理等，都作一番觀照，看看副職世界到底有什么樣的精彩和無(wú)奈，相信會(huì)有更多有趣的發(fā)現(xiàn)。
正職與副職，到底誰(shuí)怕誰(shuí)？
秦漢時(shí)期的郡縣副職都以副署文書(shū)、佐理事務(wù)為日常工作，除非特許，沒(méi)有過(guò)問(wèn)其他政務(wù)的權(quán)力。西漢末年，廬江都尉劉敞下到基層，民眾手里拿著枯萎的稻谷投訴:“本地連年遭旱，縣吏竟然還強(qiáng)逼我們完稅！”劉敞說(shuō):“這事歸郡守管。”于是他就拿著枯萎的稻谷去向郡守反映民意?？な叵确裾J(rèn)旱情，等到劉敞拿出枯萎的稻谷作為證據(jù)后，竟然惱羞成怒，反問(wèn)劉敞道:“這是都尉該管的事嗎？”劉敞不服，就與他爭(zhēng)執(zhí)起來(lái)。后來(lái)，分管該地區(qū)官紀(jì)監(jiān)察的刺史向中央報(bào)告后，中央立刻將劉敞免職，召回長(zhǎng)安。
司馬光的父親司馬池任永寧主簿時(shí)，與知縣感情相惡。司馬池去見(jiàn)知縣，說(shuō)要研究某項(xiàng)公事。知縣故意面朝南坐擺出不予理睬的傲慢姿態(tài)。司馬池不買(mǎi)帳，走上前去硬將對(duì)方的身體扳轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，迫使他恭敬有禮地與自己對(duì)坐論事。這種情形簡(jiǎn)直可以算作荒唐戲劇中的一幕，但是卻真切地反映出正副職之間關(guān)系的尷尬與無(wú)奈。
漢景帝時(shí)，郅都當(dāng)濟(jì)南太守，先后有幾個(gè)都尉與他共事，都像害怕老虎一樣害怕他。后來(lái)中央調(diào)寧成來(lái)當(dāng)濟(jì)南都尉。寧成比老虎更厲害，氣勢(shì)一下子就超過(guò)了郅太守，郅太守反過(guò)來(lái)還要小心敷衍他，向他籠絡(luò)感情。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？因?yàn)椋m然同樣是副職，但都尉與郡守的相處又有不同了。其主要原因大概在官職級(jí)別上:郡守級(jí)別是二千石，郡丞級(jí)別為六百石，相差十分懸殊；但都尉級(jí)別比二千石只是稍微低一點(diǎn)而已。于是，副職對(duì)正官“不買(mǎi)帳”，甚至針?shù)h相對(duì)，出現(xiàn)相互對(duì)抗的現(xiàn)象，也不少見(jiàn)，前文所舉廬江郡尉劉敞與廬江太守相爭(zhēng)也是一例。
唐代韓愈寫(xiě)過(guò)一篇《藍(lán)田縣丞廳壁記》，記載了一個(gè)姓崔的朋友，在擔(dān)任諫官時(shí)因上書(shū)言事而受人排擠，被打發(fā)到藍(lán)田縣任縣丞。崔縣丞本來(lái)想，當(dāng)縣丞就當(dāng)縣丞唄，照樣能夠有所作為?？墒虑閰s不那么如愿。韓愈這樣寫(xiě)道:辦理文書(shū)時(shí)，辦事小吏懷抱已經(jīng)完成的案卷找到縣丞，左手把案卷前部卷起來(lái)，右手遞上筆，站直了看著縣丞，說(shuō)道:“你應(yīng)該在這兒簽名。”縣丞抓起筆，在預(yù)定的位置上小心翼翼地簽上名字，再問(wèn)辦事小吏是否合適。小吏說(shuō):“可以。”公事就算辦完了。至于案卷上寫(xiě)的是什么，縣丞一點(diǎn)不清楚。所以韓愈慨嘆道，縣丞“官雖尊，力勢(shì)反出主簿、尉下”。好在庭院里有老槐樹(shù)，靠墻有竹子，還有流水，崔縣丞于是每天清掃庭院，培土澆水，然后吟詩(shī)作賦。有人問(wèn)他忙什么呢？他就說(shuō):“我正忙于辦公，請(qǐng)勿打擾。”
宋代州縣的副職權(quán)位又有所提升。王安石初入仕途的差遣，就是去揚(yáng)州當(dāng)簽書(shū)判官，由于在公事處分上常堅(jiān)持己見(jiàn)，少不了與長(zhǎng)官韓琦鬧矛盾。因?yàn)樗型ê炍臅?shū)的權(quán)利，著實(shí)讓老韓撓頭。
州縣正副相爭(zhēng)的故事在宋史上很多，據(jù)歐陽(yáng)修稱，知州、通判相爭(zhēng)時(shí)，通判的氣焰甚至高于知州，曾經(jīng)揚(yáng)言，要對(duì)知州實(shí)行同級(jí)監(jiān)督。有個(gè)叫錢(qián)昆的杭州人，喜歡吃螃蟹。他原在中央任職，后來(lái)請(qǐng)求外放去做知州。人事部門(mén)問(wèn)他想去哪個(gè)州，他說(shuō)只要是出產(chǎn)螃蟹、又無(wú)通判的地方就行，可見(jiàn)知州對(duì)通判敬畏到了何種程度。
明代起，地方正官權(quán)力反彈，即便是同知、縣丞這種有“二堂”、“二尹”名義的第一副職，也不再有過(guò)問(wèn)全局的職權(quán)，而是依慣例由正官委派，分管某一方面的工作。但若對(duì)正官的施政方針或具體處置有意見(jiàn)，也可以直接向上級(jí)申訴。副職難于駕馭，所以許多正官以裁減乃至清除副職為快事。本文開(kāi)篇所述海瑞建議要求為興國(guó)縣減副，固然有裁冗省費(fèi)的正大名義，或許也有類似動(dòng)機(jī)。以他那種雷厲風(fēng)行的個(gè)性，來(lái)自左右的制約自然是越少越好。
何良俊記載過(guò)這樣一件事，嘉靖時(shí)，先父做糧長(zhǎng)，常在府縣中聽(tīng)候差遣，親見(jiàn)親聞松江府的同知吳獻(xiàn)臣是如何與知府劉琬相處的。按照慣例，每天早上知府升堂與同僚相見(jiàn)后，副職官員各自回自己的辦公室辦事，惟獨(dú)吳獻(xiàn)臣偏偏不走，就在府堂一側(cè)坐著，監(jiān)視劉琬辦理公事。一旦劉知府言行稍微有什么不當(dāng)之處，吳獻(xiàn)臣馬上當(dāng)面指責(zé)。說(shuō)起來(lái)劉琬也是一個(gè)在官場(chǎng)上頗有聲望的官員，怎么能夠心甘情愿受到這種制約呢？有次他看見(jiàn)吳獻(xiàn)臣不走，就故意不辦公，干脆和他相對(duì)而坐，忿忿地說(shuō):“看你有能耐閑坐到什么時(shí)候！”吳獻(xiàn)臣也不甘示弱，悠哉悠哉地捉一只虱子放在桌上，在虱子周圍吐一圈唾沫（據(jù)說(shuō)虱子怕唾），然后直視劉知府道:“看你這家伙能走到哪里去！”
再如萬(wàn)歷時(shí)廣東番禺的縣丞唐同，也是類似角色。有一回他去見(jiàn)知縣議事，正好遇見(jiàn)知縣與“詩(shī)友”在堂上歌詠唱和，當(dāng)場(chǎng)板下臉來(lái)教訓(xùn)正官說(shuō):“縣堂自有政事，放著堂堂正事不做，吟詩(shī)作對(duì)有什么用！”
歷代正副官員相輔模式的演變
從秦漢到明清，中國(guó)地方行政建置雖然歷經(jīng)郡縣二級(jí)制、州郡縣三級(jí)制、道(路)州(府)縣三級(jí)制、省(司)府州縣復(fù)合制等多種變化，但各級(jí)政權(quán)的“領(lǐng)導(dǎo)班子”設(shè)置，基本上都是正副職官員相輔模式，且大多為一正二副到一正三副，只有京師、畿輔、陪都所在，因?yàn)檎路彪s而多設(shè)副職。如秦漢是郡縣二級(jí)制，郡政府的正官為郡守，副職為郡尉（后稱都尉）、郡丞；縣政府的正官稱縣令、縣長(zhǎng)，副職為縣尉、縣丞。小縣一丞一尉，大縣一丞二尉，京縣三丞四尉。曹操的仕途從洛陽(yáng)北部尉起步，就是京縣四尉之一。
“領(lǐng)導(dǎo)班子”之所以多取正副官員相輔模式，一方面是借助副職對(duì)正官的輔助提高工作效率，另一方面也寓有相互制約之意。此種通過(guò)副職設(shè)置實(shí)施同級(jí)監(jiān)督以利于朝廷控制的深意，可以以宋代為標(biāo)本。宋代的州一級(jí)政區(qū)有府、州、軍、監(jiān)四種，州級(jí)政府各設(shè)知州（知府、知軍、知監(jiān)）一人為正官，通稱郡守。此外還有身份特殊的“通判”。趙宋開(kāi)國(guó)之初，在逐次消滅各個(gè)割據(jù)政權(quán)的統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)中，為籠絡(luò)人心，穩(wěn)定政局，往往留用前政權(quán)的所謂“偽官”繼續(xù)擔(dān)任州府領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又在他們身邊設(shè)置中央派來(lái)協(xié)助工作的通判，凡是州府公事，必須由通判與知州同簽，方得施行，實(shí)寓監(jiān)督之意。往后，通判制度推廣到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明確為副職，設(shè)置員數(shù)因衙門(mén)所管地域大小和地位輕重而定，大體為一至二員。其他像簽書(shū)判官、推官等，實(shí)際上是“助理郡政、分案治事”的長(zhǎng)官助理，而且有會(huì)同知州、通判簽署公文的權(quán)利。
(本文來(lái)源:人民網(wǎng)作者:完顏紹元)
職權(quán)配置又對(duì)正官副職的關(guān)系相處產(chǎn)生重要影響。比如秦漢絕對(duì)是郡守說(shuō)一不二的一長(zhǎng)制，行政級(jí)別六百石的郡丞雖然有“二太守”的名義，但對(duì)于郡政的影響，其實(shí)還比不上只有一百石級(jí)別的主簿，就是郡府辦公室主任，因?yàn)橹鞑臼翘刈允鸬?，既是親信，又指揮自如，比起中央派來(lái)的郡丞，自然更容易得到郡守信任。郡守與郡丞相處，亦非太守和“二太守”的關(guān)系。漢宣帝時(shí)嚴(yán)延年任河南太守，其郡丞看見(jiàn)領(lǐng)導(dǎo)就像老鼠見(jiàn)了貓。
守尉相爭(zhēng)影響施政，所以東漢曾一度取消過(guò)都尉，后來(lái)因?yàn)閷?shí)際需要，又不得不恢復(fù)。但是魏晉以來(lái)，副職與正官在官員級(jí)別上的差距被明顯拉開(kāi)，如郡太守為五品，其副職郡丞、長(zhǎng)史都下居八品，后來(lái)又規(guī)定副職對(duì)正官要“施敬”，就是行下屬謁見(jiàn)上司之禮。級(jí)別拉大，行施敬禮，肯定有助于克服守尉相爭(zhēng)之類，但地方權(quán)力過(guò)于集中在“一把手”手里而導(dǎo)致朝廷尾大不掉的問(wèn)題卻嚴(yán)重了起來(lái)，整個(gè)魏晉南北朝都受此困擾。所以到了唐代，又有新的對(duì)策來(lái)加以調(diào)整:一方面是縮小正副官員級(jí)別差距。如上州刺史定為從三品，別駕為從四品，長(zhǎng)史為從五品上，司馬為從五品下，一正三副，使之成為一個(gè)梯級(jí)結(jié)構(gòu)；另一方面是分曹治事的屬官們也都由中央任命（以往都由正職官員自己聘任），從操作層面上講，州縣的行政司法財(cái)經(jīng)文教監(jiān)察正是由這一班人具體執(zhí)掌的。這種任官途徑和在正職官員領(lǐng)導(dǎo)下分工負(fù)責(zé)的施政形式，對(duì)于實(shí)施同級(jí)監(jiān)督和提升中央集權(quán)，都產(chǎn)生了實(shí)效。
兩宋在限制正官擅權(quán)方面創(chuàng)意更多，比如前文提過(guò)的州縣政府會(huì)簽制度，說(shuō)白了也是讓正副官員相互掣肘的設(shè)計(jì)，好處是能夠有效防止“一把手”專斷獨(dú)行，壞處是行政效率和同僚關(guān)系可能受到消極影響。
副職該多少，痼疾何時(shí)了？
晚明以后，州縣副職地位急速跌落，到清代則跌到谷底，中央分配到地方的一切權(quán)力都無(wú)可分割地被確定為州縣正官這一職位獨(dú)享，州縣官就是“一人政府”，副職基本處在開(kāi)會(huì)陪座、發(fā)告示聯(lián)名的層次。因?yàn)橐殉蔀楣賵?chǎng)花瓶，故編制上也從緊，并非所有的地方政府都要設(shè)副職，據(jù)《光緒會(huì)典》卷四、卷五記:全國(guó)共有73個(gè)直隸州、145個(gè)屬州，僅設(shè)州同知52人，州通判70人；共有1314個(gè)縣，僅設(shè)縣丞345人、主簿55人，平均每三個(gè)縣還攤不上一個(gè)副職。但“一把手”不是千手觀音，事實(shí)上絕無(wú)一個(gè)人承擔(dān)州縣政府所有職能的可能，結(jié)果就是幕友、長(zhǎng)隨、書(shū)吏、衙役四套班子合成一個(gè)“混沌整體”，按照與正官的關(guān)系親疏、委托輕重等差別，在不同方面和不同階段上充當(dāng)“一人制”的工具，由此造成的組織不善和缺乏協(xié)調(diào)必然導(dǎo)致行政效率低下。不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用和腐敗，在缺乏同級(jí)監(jiān)督的清代地方官場(chǎng)上，這一點(diǎn)十分凸顯。所以到后來(lái)人們開(kāi)始對(duì)正官的權(quán)力獨(dú)攬產(chǎn)生了懷疑，紛紛提出在州縣中增設(shè)副職以分正官權(quán)力的主張。惜乎還沒(méi)等到這一輪“分州縣之職守以策副貳之精神”的機(jī)制改革啟動(dòng)，大清朝就折騰完了。
綜上所述，約知從秦漢到明清，地方政府的副職配置以及與此相關(guān)的一切制度，都經(jīng)歷了曲折多變的沿革。不過(guò)各具千秋之間，也有貫通歷代的共同之處，就是副職的實(shí)際人數(shù)，往往比編制所定要多。沒(méi)有副職，難以實(shí)施權(quán)力制約；副職太多，也會(huì)造成行政成本暴漲、行政效率低下等弊端。為此，從漢魏到晉唐，諸如《裁減丞尉詔》一類的“減副”文件常有發(fā)布，但是動(dòng)真格很困難，如唐代德宗貞元三年，中央實(shí)施州縣減副，總共才減了千余人，平均一個(gè)縣還攤不到一個(gè)，居然“怨嗟盈路”。
歷朝各代中地方副職超編最多的，要數(shù)宋朝。真宗咸平四年，有關(guān)部門(mén)匯報(bào)最新一次精官簡(jiǎn)政成果，謂裁減天下冗吏十九萬(wàn)五千人。所減者如此，未減者可知。這么多干部，雖然中央各機(jī)構(gòu)已經(jīng)“員外加置，無(wú)有限數(shù)”，畢竟只能收容極小一部分，其他都分流到各部門(mén)各單位充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)力量。王禹偁告訴皇帝:臣故鄉(xiāng)濟(jì)州，早先是一個(gè)刺史、一個(gè)司戶(民政科長(zhǎng))，沒(méi)耽誤工作。以后陸續(xù)增添團(tuán)練、通判、副使、判官、推官等各種官職，現(xiàn)在又安排了四個(gè)分管工商專營(yíng)和特稅征收的，一州如此，天下可知。而這種現(xiàn)象，亦正是中國(guó)職官史上的痼疾之一。
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