文 | 郭青紅 匯業(yè)律師事務(wù)所 合伙人
黨的十九屆四中全會(huì)作出了“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略決定。就國有經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)，全會(huì)明確進(jìn)一步深化國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)和國資監(jiān)管三大改革任務(wù)，要求增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本，深化國有企業(yè)改革，形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。
國務(wù)院國資委于2019年10月19日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見》（國資發(fā)監(jiān)督規(guī)【2019】101號(hào)）（以下簡稱“國資委101號(hào)意見”），順應(yīng)我國國有企業(yè)改革和依法治企要求，對(duì)認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，進(jìn)一步提升企業(yè)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力，加快培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，具有重要指導(dǎo)意義。
一、國資委101號(hào)意見的主要內(nèi)容
（一）明確健全內(nèi)控體系的主要內(nèi)容
1. 闡明了中央企業(yè)內(nèi)控體系的主要內(nèi)容，即優(yōu)化內(nèi)控體系、強(qiáng)化集團(tuán)管控、完善管理制度和健全監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，要求 “強(qiáng)內(nèi)控、防風(fēng)險(xiǎn)、促合規(guī)”。
2. 明確了風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)控與合規(guī)的關(guān)系，即：（1）風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向；（2）合規(guī)管理監(jiān)督為重點(diǎn)；（3）內(nèi)控體系是根本和基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)管理要求須通過嵌入內(nèi)控制度流程來實(shí)現(xiàn)。
（二）明確企業(yè)內(nèi)部內(nèi)控的組織體系
1. 明確中央企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人是內(nèi)控體系監(jiān)管工作第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)建立健全的內(nèi)控體系。
2. 要求中央企業(yè)明確專門職能部門或機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌內(nèi)控體系工作職責(zé)。
3. 要求落實(shí)各業(yè)務(wù)部門內(nèi)控體系有效運(yùn)行責(zé)任。
4. 企業(yè)審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控體系監(jiān)督檢查工作，準(zhǔn)確揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患和內(nèi)控缺陷，進(jìn)一步發(fā)揮查錯(cuò)糾弊作用。
（三）明確建立內(nèi)控管理制度體系
要求完善管理制度，及時(shí)將法律法規(guī)等外部監(jiān)管要求轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，在具體業(yè)務(wù)制度的制定、審核和修訂中嵌入統(tǒng)一的內(nèi)控體系管控要求，并將違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究內(nèi)容納入企業(yè)內(nèi)部管理制度中，強(qiáng)化制度執(zhí)行剛性約束。
（四）強(qiáng)化內(nèi)控體系運(yùn)行機(jī)制，提高重大風(fēng)險(xiǎn)防控能力
1. 加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域日常管控，包括關(guān)鍵業(yè)務(wù)、改革重點(diǎn)領(lǐng)域、國有資本運(yùn)營重要環(huán)節(jié)、投資并購以及境外國有資產(chǎn)監(jiān)管等。
2. 加強(qiáng)重要崗位授權(quán)管理和權(quán)力制衡。
3. 健全重大風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。
（五）明確內(nèi)控保障機(jī)制
1. 加強(qiáng)信息化管控，強(qiáng)化內(nèi)控體系剛性約束。
2. 健全監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。要求加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)力度，將風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)管理制度建設(shè)及實(shí)施情況納入內(nèi)控體系監(jiān)督評(píng)價(jià)范疇，制定內(nèi)控缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和合規(guī)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要求全面實(shí)施企業(yè)自評(píng)，加強(qiáng)集團(tuán)監(jiān)督評(píng)價(jià)，強(qiáng)化外部審計(jì)監(jiān)督，建立健全與內(nèi)控體系監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤的考核機(jī)制。
3. 強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)問責(zé)。要求建立出資人監(jiān)督檢查工作機(jī)制，充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督力量（包括監(jiān)事會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、企業(yè)內(nèi)部巡視巡察等），強(qiáng)化整改落實(shí)工作，嚴(yán)格按照《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行)》（國資委令第37號(hào)）等加大責(zé)任追究力度。
二、強(qiáng)基固本，正本清源
關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制，我國有關(guān)部委在不同時(shí)期發(fā)布了相關(guān)的指引和規(guī)范。
國務(wù)院國資委于2006年6月6日發(fā)布《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》。第六條規(guī)定，內(nèi)部控制系統(tǒng)是指圍繞風(fēng)險(xiǎn)管理策略目標(biāo)，針對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略、規(guī)劃、產(chǎn)品研發(fā)、投融資、市場運(yùn)營、財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、法律事務(wù)、人力資源、采購、加工制造、銷售、物流、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理及其重要業(yè)務(wù)流程，通過執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理基本流程，制定并執(zhí)行的規(guī)章制度、程序和措施。第九條要求企業(yè)以對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)、重大風(fēng)險(xiǎn)事件的管理和重要流程的內(nèi)部控制為重點(diǎn)，積極開展全面風(fēng)險(xiǎn)管理工作。
2006年，上交所和深交所先后發(fā)布《上市公司內(nèi)部控制指引》，要求上市公司加強(qiáng)內(nèi)部控制，規(guī)范運(yùn)作和發(fā)展，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，保護(hù)投資者合法權(quán)益。
2008年5月22日，財(cái)政部等五部委發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》規(guī)定，內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。企業(yè)內(nèi)部控制要素包括：（1）內(nèi)部環(huán)境，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)、人力資源政策、企業(yè)文化等；（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)；（3）控制活動(dòng)；（4）信息與溝通；（5）內(nèi)部監(jiān)督。
2010年4月15日，財(cái)政部等五部委發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》，針對(duì)企業(yè)組織架構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會(huì)責(zé)任（包括安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約、促進(jìn)就業(yè)與員工權(quán)益保護(hù)等）、企業(yè)文化、資金活動(dòng)（包括籌資、投資、營運(yùn)等）、采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、銷售業(yè)務(wù)、研發(fā)、工程項(xiàng)目、擔(dān)保業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)外包、財(cái)務(wù)報(bào)告、全面預(yù)算、合同管理、內(nèi)部信息傳遞、信息系統(tǒng)等覆蓋企業(yè)經(jīng)營管理的十八個(gè)領(lǐng)域提出了詳細(xì)的內(nèi)部控制指引。
早在2012年5月7日，國務(wù)院國資委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國資發(fā)評(píng)價(jià)【2012】68號(hào)），要求中央企業(yè)扎實(shí)開展管理提升活動(dòng)，確保2013年全面完成集團(tuán)內(nèi)部控制體系的建設(shè)與實(shí)施工作，夯實(shí)基礎(chǔ)管理工作：（1）企業(yè)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)；（2）建立專職機(jī)構(gòu)或牽頭部門具體實(shí)施；（3）內(nèi)部控制與監(jiān)督評(píng)價(jià)（審計(jì)）相分離，明確內(nèi)部審計(jì)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作；（4）健全內(nèi)部控制責(zé)任，將內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行效果納入績效考核體系。
國務(wù)院國資委于2019年10月19日發(fā)布101號(hào)意見，要求建立健全以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、合規(guī)管理監(jiān)督為重點(diǎn)，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，將風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)管理要求嵌入業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)內(nèi)控、防風(fēng)險(xiǎn)、促合規(guī)”的管控目標(biāo)，切實(shí)全面提升內(nèi)控體系有效性。國資委101號(hào)意見強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制體系對(duì)中央企業(yè)的強(qiáng)基固本作用，實(shí)則是正本清源。
三、問題和建議
1. 明確內(nèi)控與風(fēng)控、審計(jì)、合規(guī)之間的關(guān)系
有些企業(yè)存在強(qiáng)化審計(jì)與風(fēng)控、弱化內(nèi)控的現(xiàn)象。有的企業(yè)將內(nèi)控、審計(jì)、合規(guī)、法務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察都合署成立一個(gè)大的部門。有的企業(yè)將內(nèi)控、合規(guī)設(shè)在審計(jì)部內(nèi)作為審計(jì)部的一個(gè)科室。有的企業(yè)將內(nèi)控設(shè)置在財(cái)務(wù)部門。
產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因有很多。一是我國各部委在不同時(shí)期發(fā)布實(shí)施了企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引、內(nèi)部控制基本規(guī)范及配套指引、內(nèi)部審計(jì)指引、合規(guī)管理指引等。這些指引發(fā)布時(shí)間不同，角度各異，關(guān)注的重點(diǎn)存在差別。二是風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、內(nèi)部審計(jì)、合規(guī)管理本身在理論基礎(chǔ)、管理框架、組織架構(gòu)、管理流程等方面都存在趨同性和交叉性，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)他們?cè)趦?nèi)容、功能等方面的差別理解不甚透徹。
建立專門的內(nèi)控部門，審計(jì)和內(nèi)控相分離，國務(wù)院國資委和財(cái)政部早在2012年5月7日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項(xiàng)的通知》已經(jīng)明確規(guī)定。審計(jì)作為合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的第三道防線，從理論和法律角度都應(yīng)獨(dú)立于第二道防線的內(nèi)控、風(fēng)控與合規(guī)。但僅這一點(diǎn)，我國一些企業(yè)還沒有落實(shí)到位。
根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，風(fēng)險(xiǎn)管理是內(nèi)控的第二大要素，保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)是內(nèi)控的四大目標(biāo)之一。因此，從內(nèi)涵和外延來講，風(fēng)控與合規(guī)都屬于大內(nèi)控范疇。國資委101號(hào)意見就此進(jìn)一步明確了風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)控與合規(guī)的相互關(guān)系，即：（1）風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向；（2）合規(guī)管理監(jiān)督為重點(diǎn)；（3）內(nèi)控體系是根本和基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)管理要求須通過嵌入內(nèi)控制度流程來實(shí)現(xiàn)。
我們建議：（1）審計(jì)部門與其他部門相獨(dú)立，真正發(fā)揮其獨(dú)立監(jiān)督作用；（2）建立大內(nèi)控部門，包括內(nèi)控、風(fēng)控、合規(guī)與法務(wù)職責(zé)，按照國務(wù)院國資委2015年12月8日《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見》真正建立這四個(gè)方面的一體化管理平臺(tái)。
2. 關(guān)注內(nèi)控體系的有效落地和執(zhí)行
不少企業(yè)聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)建立了強(qiáng)大的內(nèi)控體系，內(nèi)控制度流程多達(dá)上千個(gè)甚至數(shù)千，但尚未有效落地實(shí)施者不少，執(zhí)行效果不佳。有的企業(yè)將內(nèi)控職責(zé)分散在不同部門管理，導(dǎo)致制度流程不能體系化，相互交錯(cuò)，甚至相互矛盾。
加強(qiáng)內(nèi)控體系有效落地和執(zhí)行，需要在以下方面具體落實(shí)：（1）組織上，真正落實(shí)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員作為內(nèi)控體系監(jiān)管工作第一責(zé)任人的職責(zé)，落實(shí)、充實(shí)內(nèi)控部門的內(nèi)控管理職責(zé)；（2）制度上，統(tǒng)籌梳理、修改、簡化現(xiàn)有內(nèi)控體系制度和流程，使之體系化并協(xié)調(diào)融合，有機(jī)融入業(yè)務(wù)流程；（3）運(yùn)行上，落實(shí)各業(yè)務(wù)部門作為風(fēng)險(xiǎn)第一道防線的主體職責(zé)，對(duì)內(nèi)控體系的有效運(yùn)行承擔(dān)首要責(zé)任；（4）保障上，落實(shí)內(nèi)控管理評(píng)價(jià)、審計(jì)、監(jiān)督、考核和問責(zé)機(jī)制。
3. 入鄉(xiāng)隨俗，關(guān)注境外經(jīng)營的內(nèi)控管理
我國企業(yè)境外經(jīng)營的內(nèi)控管理、風(fēng)險(xiǎn)管理與合規(guī)管理沒有得到足夠的重視。企業(yè)境外投資經(jīng)營的全資、合資子公司從成立伊始，內(nèi)部控制體系的組織、制度、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制建設(shè)就須同步跟進(jìn)，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控與合規(guī)管理。
企業(yè)境外投資經(jīng)營的內(nèi)控、風(fēng)控與合規(guī)管理，需要同時(shí)要兼顧中國以及經(jīng)營所在地法律、法規(guī)和政府監(jiān)管要求，并接受境內(nèi)集團(tuán)總部的管控。
4. 與時(shí)俱進(jìn)，關(guān)注內(nèi)控體系內(nèi)容的調(diào)整和發(fā)展
我國《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》針對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理的十八個(gè)領(lǐng)域提出了詳細(xì)的內(nèi)部控制指引，涵蓋了企業(yè)經(jīng)營管理的各個(gè)層級(jí)和各個(gè)方面。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，新的法律法規(guī)、企業(yè)新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和部門也在不斷產(chǎn)生和調(diào)整。企業(yè)需要根據(jù)自身業(yè)務(wù)發(fā)展和經(jīng)營的實(shí)際需要，對(duì)企業(yè)內(nèi)控體系不斷進(jìn)行研究探索、調(diào)整和發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有內(nèi)控體系進(jìn)行修改、補(bǔ)充，將內(nèi)控制度和管控要求嵌入新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)流程，有效防控新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的各種風(fēng)險(xiǎn)。
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