公文是政府機(jī)關(guān)處理公務(wù)和行政管理的重要工具，在各級(jí)機(jī)關(guān)、單位中，“辦公”的一個(gè)重要內(nèi)容就是辦理和制發(fā)文件，即“辦文”，辦文是每個(gè)機(jī)關(guān)、單位大量的,日常的工作。依靠網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對(duì)公文進(jìn)行高效有序的電子化處理，是電子政府建設(shè)的重要組成部分，是關(guān)系到電子政府建設(shè)全局的基礎(chǔ)性工程。 據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在政府機(jī)關(guān)使用電腦進(jìn)行文字處理已非常普遍，一些單位還不同程度地實(shí)現(xiàn)了公文運(yùn)轉(zhuǎn)電子化管理，對(duì)收文辦理、發(fā)文辦理的登記、審核、擬辦、運(yùn)轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)了公文查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)、存儲(chǔ)、流轉(zhuǎn)的電子化及內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)；部分單位對(duì)公文數(shù)據(jù)庫(kù)中的公文由標(biāo)題、來(lái)文單位等基本要素和運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程管理，擴(kuò)展為部分公文的全文入庫(kù)管理; 一些部門(mén)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)特定網(wǎng)絡(luò)，如政府專(zhuān)網(wǎng)、專(zhuān)業(yè)部門(mén)網(wǎng)上的部分公文上報(bào)、下發(fā)的無(wú)紙化傳輸; 少數(shù)單位實(shí)現(xiàn)全部公文的網(wǎng)絡(luò)傳輸和電子化管理。
七大問(wèn)題之一：對(duì)電子公文的性質(zhì)和作用認(rèn)識(shí)不足 長(zhǎng)期以來(lái)，一些人將公文處理電子化誤認(rèn)為就是辦公室內(nèi)的文字處理電腦化，不少
領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于傳統(tǒng)的辦公方式，至今不會(huì)使用或不愿意使用電腦和網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為這是辦事人員的事情，不能從根本上認(rèn)知信息化、電子化給傳統(tǒng)政府辦公方式帶來(lái)的革命性轉(zhuǎn)變，造成機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化、公文電子化鏈路的中斷，使無(wú)紙化辦公無(wú)法推進(jìn)。
七大問(wèn)題之二：系統(tǒng)功能單一，層次不高 電子公文處理系統(tǒng)就是利用電腦網(wǎng)絡(luò)功能，實(shí)現(xiàn)從公文的起草、審核、批示、分發(fā)及來(lái)文登記、歸檔、承辦、傳閱等一系列綜合性的公文流轉(zhuǎn)全程管理。在辦公自動(dòng)化系統(tǒng)中，公文處理是較為復(fù)雜的一個(gè)子系統(tǒng)，其復(fù)雜度體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先公文系統(tǒng)是一個(gè)縱向、橫向交錯(cuò)的綜合結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，從縱向看，公文系統(tǒng)被多級(jí)組織共同使用，從橫向看，公文系統(tǒng)被同級(jí)的多個(gè)職能部門(mén)共同使用，不同組織級(jí)別的公文系統(tǒng)具有不同特點(diǎn); 其次公文處理流程具有多樣化特性，一般來(lái)說(shuō)，不同組織級(jí)別的公文處理流程不同，由于受到多方面因素的影響而變得復(fù)雜多樣。 總之，目前電子公文處理系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案還沒(méi)有完全走出傳統(tǒng)公文處理思維方式，在公文流程上一味用電腦軟件去模仿傳統(tǒng)的手工處理模式，不重視軟件的開(kāi)發(fā)和辦文業(yè)務(wù)流程的再造和整合。
七大問(wèn)題之三：安全隱患不容忽視，保密觀念還需加強(qiáng) 電子公文的出現(xiàn)，使秘密的載體發(fā)生了革命性變化，信息傳播從“有形”走向“無(wú)形”，容易使人產(chǎn)生思想上的麻痹。過(guò)去的“鎖好柜”、“關(guān)好門(mén)”、“看好人”的保密措施已難以適應(yīng)時(shí)代的需要。一些機(jī)關(guān)、單位對(duì)紙質(zhì)公文的保密很重視，而對(duì)儲(chǔ)存在軟硬盤(pán)上的電子公文則隨意處置，更談不上進(jìn)行保密管理。另一方面，電子公文在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中傳播和存儲(chǔ)，極易受到黑客攻擊，造成公文失密、信息被盜、被刪除或被改寫(xiě)等嚴(yán)重后果，對(duì)電子公文安全性的擔(dān)憂(yōu)，在很大程度上遏制了公文處理電子化的推廣。
七大問(wèn)題之四：資金投向失衡，開(kāi)發(fā)與應(yīng)用脫節(jié) 對(duì)電子公文的開(kāi)發(fā)和利用還缺乏正確的認(rèn)識(shí)，重硬件、輕軟件，重建設(shè)、輕應(yīng)用，重網(wǎng)絡(luò)、輕信息的現(xiàn)象仍然比較突出。長(zhǎng)期以來(lái)政府信息部門(mén)的大量建設(shè)資金投入到硬件設(shè)備上，應(yīng)用部門(mén)缺乏信息收集、更新、深加工的專(zhuān)項(xiàng)資金和技術(shù)。 公文處理電子化要求對(duì)傳統(tǒng)的公文處理業(yè)務(wù)規(guī)范化、數(shù)字化，這需要做大量基礎(chǔ)性的工作，如規(guī)范辦文流程，對(duì)現(xiàn)有的一些公文處理格式化、標(biāo)準(zhǔn)化，制定系統(tǒng)代碼、系統(tǒng)分類(lèi)等。而目前，管理者、應(yīng)用者、技術(shù)人員三者之間缺乏業(yè)務(wù)的溝通、協(xié)調(diào)和融合，以至于出現(xiàn)有些系統(tǒng)開(kāi)發(fā)出來(lái)后從來(lái)就沒(méi)有被應(yīng)用過(guò)的現(xiàn)象。
七大問(wèn)題之五：規(guī)劃滯后，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 目前與公文有關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或辦法主要有《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文格式》(GB/T 9704-1999)和《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，都是針對(duì)紙質(zhì)公文制定的，雖然對(duì)電子公文也有所考慮，但這方面的規(guī)范還十分簡(jiǎn)單和粗疏，無(wú)法適應(yīng)公文處理電子化的需要。一些機(jī)關(guān)、單位在管理電子公文、設(shè)計(jì)公文處理軟件時(shí)，往往各行其是，自成系統(tǒng)，采用的標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，造成新的重復(fù)建設(shè)，資源不能共享，給今后電子公文傳輸和系統(tǒng)整合留下了難題。
七大問(wèn)題之六：復(fù)合型人才缺乏，公務(wù)員知識(shí)結(jié)構(gòu)亟待改善 實(shí)施公文處理電子化，需要既熟悉公文處理業(yè)務(wù)，又掌握現(xiàn)代信息技術(shù)的復(fù)合型人才。電子公文處理系統(tǒng)將公文的制發(fā)、審簽、運(yùn)轉(zhuǎn)、傳輸?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)電子化、網(wǎng)絡(luò)化，這就要求各環(huán)節(jié)、各部位人員，包括審核、簽發(fā)文稿的領(lǐng)導(dǎo)同志，都能夠掌握電腦操作技能?，F(xiàn)有機(jī)關(guān)工作人員大多限于知識(shí)儲(chǔ)備的不足，對(duì)較復(fù)雜的電腦應(yīng)用和信息系統(tǒng)的管理難以適應(yīng)。
七大問(wèn)題之七：電子公文立法空白，效力難以認(rèn)定 目前我國(guó)電子公文尚不具備與紙質(zhì)公文同等的法定效力，這已經(jīng)成為無(wú)紙化辦公和電子政務(wù)
發(fā)展的瓶頸。政府公文的電子簽名、電子簽章、電子指紋等從技術(shù)上講，已經(jīng)不成問(wèn)題，但其法律地位還沒(méi)有確認(rèn); 從網(wǎng)絡(luò)上下載的公文，權(quán)威性不強(qiáng)、可信度不高，尤其是作為法律、法規(guī)、政策依據(jù)提供使用時(shí)，效力難以認(rèn)定; 另外，如果僅僅是電子公文，在歸檔時(shí)也不被認(rèn)可。這些問(wèn)題如果遲遲不解決，電子公文將繼續(xù)停留在現(xiàn)有的水平，難以有根本性突破，電子公文與紙質(zhì)公文“雙軌”運(yùn)行，無(wú)紙化運(yùn)行就難以實(shí)現(xiàn)。
八大關(guān)系之一：電子公文與紙質(zhì)公文 電子公文是通過(guò)電腦進(jìn)行操作、傳輸、存儲(chǔ)等處理的數(shù)字化產(chǎn)物，與紙質(zhì)公文相比，電子公文具有存儲(chǔ)體積小、檢索速度快、遠(yuǎn)距離快速傳遞及同時(shí)滿(mǎn)足多用戶(hù)共享等優(yōu)點(diǎn)。隨著電腦和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用普及，越來(lái)越多的公文直接在電腦上產(chǎn)生和傳輸，電子公文也將越來(lái)越多。但與紙質(zhì)公文相比，電子公文也存在自身無(wú)法克服的局限性，如信息與載體分離、不能直接閱讀，必須依賴(lài)于軟件和硬件才能識(shí)別和利用；電子公文容易被人修改、復(fù)制，修改之后幾乎不留痕跡，在真實(shí)性、完整性、憑證性方面比較難認(rèn)可。因此，目前甚至今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，不可能拋開(kāi)紙質(zhì)公文而以電子公文取而代之，電子公文將和紙質(zhì)公文并存。 我們應(yīng)正確認(rèn)識(shí)公文的本質(zhì)功能——傳遞信息，理解電子公文與紙質(zhì)公文的關(guān)系，破除對(duì)公文物理介質(zhì)的習(xí)慣心理，建立數(shù)字化的公文新概念。對(duì)于電子公文，應(yīng)根據(jù)其特點(diǎn)，制定適合的管理辦法，使之與紙質(zhì)公文實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
八大關(guān)系之二：電子印章與電子認(rèn)證 對(duì)于紙質(zhì)公文來(lái)說(shuō)，印章是公文生效的重要標(biāo)志。而對(duì)于電子公文，是否也需要印章作為生效標(biāo)志，值得商榷。電子印章是通過(guò)專(zhuān)用軟件生成的，并且需要較為昂貴的彩色激光打印機(jī)，才能印出紅章。一方面，由于色彩和印制等原因，打印出的電子印章與紙質(zhì)公文所用的印章并不完全相同，這樣，就會(huì)出現(xiàn)同一發(fā)文機(jī)關(guān)有兩種印章。如果發(fā)送電子公文的同時(shí)，又印制紙質(zhì)公文，便會(huì)出現(xiàn)同一件公文使用兩種印章的現(xiàn)象。另一方面，電子印章是通過(guò)技術(shù)手段生成的，因而易于被人通過(guò)技術(shù)手段竊取或仿制。 實(shí)際上，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何認(rèn)證電子公文的真實(shí)有效性，即收文機(jī)關(guān)如何確認(rèn)收到的電子公文是否是真實(shí)的發(fā)文機(jī)關(guān)所發(fā)，如果電子身份認(rèn)證做好了，電子印章的作用無(wú)非是滿(mǎn)足人們對(duì)紅章、紅頭文件的習(xí)慣心理要求。電子公文并不一定非要那種刻意生成的帶紅色的電子印章不可，而應(yīng)該有電子認(rèn)證標(biāo)志。
八大關(guān)系之三：網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體 網(wǎng)絡(luò)媒體被稱(chēng)為報(bào)刊、廣播、電視三大傳統(tǒng)媒體之后的第四媒體，與傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡(luò)媒體具有檢索便利、時(shí)效性高、信息發(fā)布范圍廣泛、準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)受眾等優(yōu)勢(shì)。一方面，我們應(yīng)該充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的特點(diǎn)，豐富電子公文的信息形態(tài)，如可以嘗試“多媒體公文”，在電子公文中不僅采用字符，而且采用聲音、圖像、動(dòng)畫(huà)等多種形式，這將大大改善公文的傳播效果。另一方面，應(yīng)該使用網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布公文信息，甚至可以把網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布的公文作為標(biāo)準(zhǔn)文本，如在政府老秘網(wǎng)上，設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理的電子公文發(fā)布中心，一旦公文在此發(fā)布，就作為正式文本，不可再被更改、刪除，在現(xiàn)階段，不妨嘗試在一個(gè)單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)上實(shí)現(xiàn)，告別“復(fù)印—傳閱—復(fù)印”的傳統(tǒng)工作方法，逐步實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公。
八大關(guān)系之四：電子公文與電子檔案 具有檔案保存價(jià)值的電子公文，必須要?dú)w檔保護(hù)。電子公文歸檔后即形成電子檔案。對(duì)于電子公文的歸檔管理，不宜一刀切，最好分步走。第一步，先將紙質(zhì)公文與電子公文拷貝雙重歸檔。該方法是用可脫機(jī)保存的載體將電子公文備份下來(lái)，以紙質(zhì)與磁盤(pán)（光盤(pán)、磁帶）制成雙重備份，分別歸檔管理，但要保持一定聯(lián)系。這樣，利用紙質(zhì)公文將電子公文的內(nèi)容固定，解決電子公文易于被修改的問(wèn)題，確保其法律效用，還可對(duì)電子公文分類(lèi)組盤(pán)，進(jìn)行著錄標(biāo)引，保留電子公文在檢索、存儲(chǔ)方面的優(yōu)點(diǎn)，從而既能高效、方便地利用電子公文，又對(duì)電子公文起到了較好的保護(hù)作用。第二步，逐步實(shí)現(xiàn)文檔一體化，該方法是將檔案管理工作提前介入電子公文的運(yùn)作與管理，在電子公文的形成、處理過(guò)程中建立電子公文生命周期表，將電子公文與電子檔案管理統(tǒng)一起來(lái)，有利于對(duì)電子公文的形成、收集、積累、鑒定、歸檔及歸檔后的電子檔案的保管與利用實(shí)行全過(guò)程管理，從而確保電子公文的真實(shí)性、完整性和有效性。
八大關(guān)系之五：公文傳輸無(wú)紙化與文檔一體化 公文無(wú)紙化遠(yuǎn)程傳輸（電子公文傳輸）實(shí)際上就是在專(zhuān)用的通信平臺(tái)上安全收發(fā)加密的電子郵件，電子公文傳輸可以實(shí)現(xiàn)一“點(diǎn)”對(duì)多“點(diǎn)”的收發(fā)功能，簡(jiǎn)化了繁雜的工作環(huán)節(jié)和程序，推動(dòng)了政令的有效快速傳達(dá)，這不僅是傳統(tǒng)發(fā)文方式的變革，而且會(huì)帶來(lái)機(jī)關(guān)辦公方式的轉(zhuǎn)變。目前電子公文傳輸管理通常要求接收單位接收電子公文后，通過(guò)彩色打印機(jī)，打印成紙質(zhì)公文，再進(jìn)入辦文過(guò)程。實(shí)際上，傳輸?shù)碾娮庸膽?yīng)直接進(jìn)入本機(jī)關(guān)的電子公文運(yùn)轉(zhuǎn)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公文要素的轉(zhuǎn)換，同時(shí)應(yīng)實(shí)現(xiàn)文檔一體化，電子公文辦理完畢后，直接將公文的基本信息轉(zhuǎn)換到檔案管理系統(tǒng)，這樣，可大大減少手工操作和重復(fù)勞動(dòng)，避免人為失誤。 公文處理電子化要真正達(dá)到提高辦公效率、降低辦公成本的目的，必須在電腦網(wǎng)絡(luò)上實(shí)現(xiàn)公文處理全程電子化和無(wú)紙化，并實(shí)現(xiàn)對(duì)上（中央、國(guó)家機(jī)關(guān)）、對(duì)下（市、縣區(qū)）、對(duì)左右（黨委、政府、人大、政協(xié)的部門(mén)、直屬單位）互聯(lián)互通。要實(shí)現(xiàn)公文處理全程無(wú)紙化，必須認(rèn)可電子公文傳輸、電子批閱、痕跡修改、電子簽名的法律效力。目前，在尚未解決電子公文的法律效力問(wèn)題之前，比較可行的辦法是，將電子公文運(yùn)作過(guò)程中的草稿、定稿打印出來(lái)，轉(zhuǎn)成紙質(zhì)公文，供擬稿人、核稿人、簽發(fā)人等簽署，以暫時(shí)解決其法律效力的問(wèn)題。
八大關(guān)系之六：公文處理規(guī)范化與個(gè)性化 公文處理包括公文的進(jìn)出、辦理、形成、傳遞、存貯、歸檔等流程，電子公文處理系統(tǒng)可以幫助辦公人員及時(shí)掌握公文的有關(guān)信息，并提供查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)、打印、催辦、領(lǐng)導(dǎo)批閱、歸檔等功能，起到提高辦公效率與質(zhì)量的作用。在手工方式向電子化方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，流程是要變化的，組織機(jī)構(gòu)、管理方式的變化也會(huì)影響公文流程。在公文軟件設(shè)計(jì)中，更應(yīng)該重視軟件開(kāi)發(fā)和辦文業(yè)務(wù)流程的再造和整合，應(yīng)該用信息技術(shù)來(lái)規(guī)范公文處理。如為了防止公文多頭辦理，應(yīng)該取消紙質(zhì)公文閱辦單，改由電腦處理，只有經(jīng)過(guò)電腦登記的公文才能辦理，杜絕公文在運(yùn)行體外循環(huán)。在加強(qiáng)公文審核把關(guān)的同時(shí)，應(yīng)盡可能簡(jiǎn)化辦文流程，精簡(jiǎn)操作環(huán)節(jié)，提高公文運(yùn)轉(zhuǎn)效率。
八大關(guān)系之七：公文處理自動(dòng)化與標(biāo)準(zhǔn)化 電子公文處理的自動(dòng)化、智能化離不開(kāi)公文處理的標(biāo)準(zhǔn)化，如公文格式標(biāo)準(zhǔn)、電子公文處理標(biāo)準(zhǔn)、電子公文交換格式標(biāo)準(zhǔn)、電子公文處理系統(tǒng)軟件設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。按照《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文格式》標(biāo)準(zhǔn)，在電子公文處理系統(tǒng)中可自動(dòng)生成行政機(jī)關(guān)各個(gè)文種的格式，可自動(dòng)生成公文格式要素的位置、字體、字號(hào)，可自動(dòng)標(biāo)引主題詞，還可自動(dòng)按規(guī)范化的順序排列主送、抄送單位等。 根據(jù)公文處理標(biāo)準(zhǔn)，在電子公文處理系統(tǒng)中可設(shè)置辦理時(shí)限、到時(shí)催辦、來(lái)文提示、急件提醒、退文警示等，在辦文中可調(diào)閱相關(guān)的信息資料，輔助公文
寫(xiě)作，可實(shí)現(xiàn)自動(dòng)校對(duì)、自動(dòng)編寫(xiě)公文摘要等。
八大關(guān)系之八：公文資源共享與安全保密 共享與保密歷來(lái)都是一個(gè)矛盾問(wèn)題。要解決好這個(gè)問(wèn)題，必須加強(qiáng)安全保密工作。電子公文可以同時(shí)滿(mǎn)足多用戶(hù)共享要求，但公文的共享并不是沒(méi)有限制的，而是只能給經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的人員使用。在電子公文處理系統(tǒng)中應(yīng)建立安全可靠的加密機(jī)制和分級(jí)權(quán)限控制，并對(duì)登錄的所有人員的工作時(shí)間、對(duì)象和操作過(guò)程、擬稿和修改的內(nèi)容進(jìn)行全過(guò)程的跟蹤和登記。此外，不論任何公文數(shù)據(jù)，系統(tǒng)必須確保其安全，以防止由于硬件的偶然故障、人為損壞所引起的數(shù)據(jù)丟失。為確保數(shù)據(jù)安全，做好數(shù)據(jù)備份工作也是至關(guān)重要的。
