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1.自覺(jué)自主意識(shí)受到基層群眾性自治懸浮的抑制。

自覺(jué)自主意識(shí)，是指農(nóng)民作為獨(dú)立個(gè)體，對(duì)自己的主人翁角色有明確認(rèn)知?；鶎尤罕娦宰灾问亲钅荏w現(xiàn)農(nóng)民主體性的制度安排和實(shí)踐場(chǎng)域。但當(dāng)前基層群眾性自治制度的執(zhí)行效果在鄉(xiāng)村有所弱化，一定程度上抑制了農(nóng)民對(duì)主人翁角色的認(rèn)同及其參與熱情。一方面，伴隨著農(nóng)村基層工作任務(wù)的日趨繁重，很多基層政府都將村級(jí)自治組織當(dāng)作是自己的“行政下級(jí)”或派出機(jī)構(gòu)，致使自治組織重心由組織和服務(wù)農(nóng)民轉(zhuǎn)向承接和完成行政任務(wù)，出現(xiàn)了脫離農(nóng)民的懸浮運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。另一方面，基層事務(wù)的行政化傾向也在強(qiáng)化村干部的專(zhuān)職化、專(zhuān)業(yè)化，未經(jīng)過(guò)充分行政事務(wù)歷練的普通農(nóng)民越來(lái)越難以勝任上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)要求。再加之，農(nóng)民對(duì)于村級(jí)自治組織選舉產(chǎn)生、日常決策及有效監(jiān)督的影響力持續(xù)下降，干群脫離現(xiàn)象日趨明顯。這降低了農(nóng)村參與鄉(xiāng)村治理的體驗(yàn)感和積極性，不免使其對(duì)身份和參與價(jià)值產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而抑制了自主自覺(jué)意識(shí)的喚醒和勃發(fā)。

2.農(nóng)民權(quán)責(zé)主體地位被部分替代和“客體化”。

當(dāng)前國(guó)家治理力量下沉為保障農(nóng)民主體地位提供了強(qiáng)勁資源支持，但也在一定程度上加劇了農(nóng)民主體地位被替代和被動(dòng)“客體化”的問(wèn)題。這是因?yàn)樵卩l(xiāng)村治理實(shí)踐中，村兩委干部與農(nóng)民之間在權(quán)力、信息和資源等方面的勢(shì)差是客觀存在的。作為與國(guó)家治理資源交互的主要連接者，村兩委干部既要向上承接和尋求資源，又要負(fù)責(zé)既有資源和新增資源分配的具體執(zhí)行，對(duì)公共資源的投放和公共利益的分配形成了強(qiáng)大影響力。由于現(xiàn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)等機(jī)制不健全等因素的影響，他們?nèi)菀自诠彩聞?wù)決策尤其是一些事關(guān)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目論證、實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)遮蔽信息、替民做主等問(wèn)題，將農(nóng)民排除在決策體系之外。農(nóng)民主體地位被部分替代和“客體化”，既有利益因素的影響，很大程度上也是不當(dāng)政績(jī)觀的產(chǎn)物。伴隨著從村兩委干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和招錄公務(wù)員等新政策的出臺(tái)和駐村干部壓茬交接、按期輪換等工作的要求，村兩委干部在鄉(xiāng)村治理中的行為動(dòng)機(jī)變得復(fù)雜而多元。為了更好地獲得上級(jí)政府認(rèn)同，“短期見(jiàn)效”逐步取代農(nóng)民滿(mǎn)意而成為部分農(nóng)村兩委干部決策時(shí)最主要的考量。

3.農(nóng)民的自主選擇權(quán)利缺少支撐。

作為微觀決策者，農(nóng)民有權(quán)利確定自身以何種身份和形式參與公共事務(wù)、自主選擇鄉(xiāng)村的發(fā)展道路和方向。但當(dāng)前農(nóng)村人才流失嚴(yán)重，呈現(xiàn)出“有智者非志于此”和“志于此者難有所為”的治理樣態(tài)，致使此種自主選擇權(quán)利大打折扣。例如，很多進(jìn)城農(nóng)民在城市多年打拼，具備了一定的見(jiàn)識(shí)視野和包容創(chuàng)新精神，而且也對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)保持著較強(qiáng)的參與熱情。但由于鄉(xiāng)村信息化技術(shù)條件等因素的影響，農(nóng)村公共事務(wù)決策仍以傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)議事、當(dāng)場(chǎng)票決為主要載體和形式，致使其參與鄉(xiāng)村治理、表達(dá)自我選擇權(quán)利的渠道并不通暢。

4.農(nóng)民的主動(dòng)創(chuàng)造能力相對(duì)薄弱。

其一是面對(duì)鄉(xiāng)村振興鄉(xiāng)村治理模式、路徑和方式等提出的全面更新要求，村兩委和農(nóng)民的視野和思維未能同步實(shí)現(xiàn)拓寬和更新，缺乏在鄉(xiāng)村治理中主動(dòng)創(chuàng)造的思想前瞻基礎(chǔ)。其二是完成上級(jí)行政部門(mén)的規(guī)定性動(dòng)作擠占了創(chuàng)造性治理行為的產(chǎn)生空間。當(dāng)前村級(jí)干部和村民代表需要將大量時(shí)間精力用于完成上級(jí)政府規(guī)定的基本目標(biāo)任務(wù)，同時(shí)繁重的“指尖”工作耗費(fèi)了村級(jí)干部的主要精力，使之難以聚焦主責(zé)主業(yè)和中心任務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的能力被削弱。

1.主體資質(zhì)缺陷：協(xié)同治理意識(shí)與農(nóng)民參與同質(zhì)化的張力。

鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民主體性塑造強(qiáng)調(diào)多主體的普遍參與，更強(qiáng)調(diào)多主體協(xié)同及協(xié)同意識(shí)養(yǎng)成。協(xié)同治理的價(jià)值在于對(duì)不同主體觀點(diǎn)的吸納和整合。近年來(lái)。我國(guó)將協(xié)商共治逐步融入鄉(xiāng)村治理，基層協(xié)商的組織機(jī)構(gòu)和議事程序等已相對(duì)規(guī)范，但從實(shí)施效果來(lái)看，協(xié)同治理仍多停留在形式協(xié)同而非實(shí)質(zhì)協(xié)同的階段。其一，村民關(guān)心的問(wèn)題更多是私人事務(wù)或個(gè)體利益而不具備普遍意義上的討論價(jià)值，也即無(wú)法自主發(fā)掘協(xié)商議題；其二，文化素養(yǎng)較低、缺少治理參與經(jīng)驗(yàn)的村民在協(xié)商時(shí)易于受到權(quán)威人士影響而形成群體迷思，不能保障意見(jiàn)的廣泛性和真實(shí)性；其三，參與協(xié)商治理的村民在生活環(huán)境、經(jīng)歷和見(jiàn)識(shí)等方面高度相似。由于上述明顯的同質(zhì)化參與，鄉(xiāng)村治理的政策制定者往往難以通過(guò)村級(jí)協(xié)商機(jī)制充分地吸納與聚合各方意見(jiàn)和建議，有效形成具有協(xié)商價(jià)值和必要的議題，使得多主體協(xié)同治理的制度優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮。

2.支撐結(jié)構(gòu)失效：國(guó)家力量下沉與雙治融合表層化的張力。

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利的一個(gè)重要原因是，國(guó)家治理有序、有效地嵌入鄉(xiāng)村治理，以駐村干部為載體直接連接政府和鄉(xiāng)村一線，改善了鄉(xiāng)村資源總量和結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了其資源獲取能力并實(shí)現(xiàn)了有力的杠桿撬動(dòng)，進(jìn)而形成了國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治共同在場(chǎng)的治理結(jié)構(gòu)。這一制度在鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)過(guò)程中得以延續(xù)。此種背景下，雙治融合本應(yīng)以其結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)為農(nóng)民賦權(quán)，但事實(shí)上也存在兩重力量融合不足所導(dǎo)致的執(zhí)行偏差。對(duì)農(nóng)民自主性的第一重挑戰(zhàn)是，由于駐村干部在熟人社會(huì)中的權(quán)威生成場(chǎng)域相對(duì)單一，在依靠制度支撐來(lái)增權(quán)賦能的同時(shí)仍需憑借突出業(yè)績(jī)才能深度嵌入鄉(xiāng)村治理體系，不可避免地需要利用國(guó)家資源優(yōu)勢(shì)，在無(wú)形中抑制村干部主體性的發(fā)揮而影響兩重力量耦合或形成村民對(duì)于外部支持的路徑依賴(lài)。第二重挑戰(zhàn)則是駐村干部和村兩委在工作目標(biāo)和監(jiān)督保障等機(jī)制上的諸多差異，使兩者存在著諸多矛盾沖突點(diǎn)，尤其是相互監(jiān)督和決策權(quán)分配等問(wèn)題使得兩重力量融合表現(xiàn)出較強(qiáng)不確定性，表面化融合反而弱化了鄉(xiāng)村自治效果而無(wú)法實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)賦權(quán)。

3.回應(yīng)流程缺失：現(xiàn)代治理程序與人口結(jié)構(gòu)失衡化的張力。

黨的十九大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞建立現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系作出了推動(dòng)村民進(jìn)入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、建設(shè)村民參與村級(jí)公共事務(wù)平臺(tái)、壯大村民群防群治力量等一系列制度安排，上述治理程序都強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾參與，均以農(nóng)民在場(chǎng)和高質(zhì)量回應(yīng)為基本前提。但這一前提在常住人口結(jié)構(gòu)性失衡的鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中恰是缺失較為嚴(yán)重的，使得其目標(biāo)不能充分實(shí)現(xiàn)。以“四議兩公開(kāi)”為例，作為村級(jí)重大事項(xiàng)決策形式已被寫(xiě)入《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。而該制度尤其是村民大會(huì)決議等環(huán)節(jié)，均是建立在村民高到位率的基礎(chǔ)之上，因而在以年齡和性別結(jié)構(gòu)失諧和到位率時(shí)序化差異為主要表現(xiàn)的鄉(xiāng)村常住人口空心化狀態(tài)下，制度內(nèi)含的村民參與與現(xiàn)實(shí)回應(yīng)能力之間的張力顯現(xiàn)。同時(shí)，傳統(tǒng)居住習(xí)慣導(dǎo)致的人口分散和聯(lián)系松散等問(wèn)題依然存在，使得以村委會(huì)所在地張榜公示為主要形式的決公開(kāi)環(huán)節(jié)并不能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

4.技術(shù)驅(qū)動(dòng)失靈：數(shù)智治理網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)終端脫嵌化的張力。

以數(shù)智化工具和平臺(tái)賦能基層治理已經(jīng)成為治理體系和能力現(xiàn)代化的發(fā)展方向，這可以使農(nóng)民通過(guò)數(shù)字空間擴(kuò)展來(lái)克服物理空間限制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更加廣泛的參與。但當(dāng)前鄉(xiāng)村數(shù)智技術(shù)終端的普及程度不足以支撐數(shù)智治理網(wǎng)絡(luò)的全面應(yīng)用。數(shù)智治理技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，并以手機(jī)、電腦等終端操作為實(shí)現(xiàn)形式，但在通信設(shè)施建設(shè)及其服務(wù)不均衡、終端設(shè)備普及不全面和成本相對(duì)高昂等客觀條件的制約下，鄉(xiāng)村并未能有效連接數(shù)智化治理網(wǎng)絡(luò)，大部分留守的老年村民基本不具備智能手機(jī)或其他終端的使用能力和意愿。同時(shí)，當(dāng)前數(shù)智化治理網(wǎng)絡(luò)與農(nóng)民主體間的聯(lián)系多通過(guò)第三方來(lái)實(shí)現(xiàn)，即委托他人代為操作，其不確定性和非安全性對(duì)于保障農(nóng)民意愿的本真性而言是一個(gè)不容忽視的隱患。

1.規(guī)范村民自治過(guò)程，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行以喚醒農(nóng)民主體意識(shí)。

針對(duì)傳統(tǒng)文化中不良理念與習(xí)慣在鄉(xiāng)村治理中的遺存，要健全鄉(xiāng)村自治、法治與德治相結(jié)合的治理體系，持續(xù)提升鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化水平。尤其是要通過(guò)普法宣傳和警示教育等方式強(qiáng)化村干部的法治觀念，改造其“家長(zhǎng)制”作風(fēng)；對(duì)村干部憑借自身資源優(yōu)勢(shì)生成的過(guò)度權(quán)威來(lái)干預(yù)和主導(dǎo)村級(jí)重大事項(xiàng)決策過(guò)程，損害“四議兩公開(kāi)”等鄉(xiāng)村治理程序嚴(yán)肅性、壓制群眾意見(jiàn)表達(dá)等失當(dāng)行為加大監(jiān)督懲戒力度，從治理機(jī)制上破除抑制農(nóng)民主體意識(shí)的障礙。

針對(duì)基層群眾性自治組織懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)的狀況，要強(qiáng)化對(duì)其“微腐敗”的全過(guò)程監(jiān)督與防范。在公共利益分配的頻率和體量顯著增加、內(nèi)部監(jiān)督缺失的情況下，紀(jì)檢監(jiān)察需要關(guān)口前移、力量下沉。選優(yōu)建強(qiáng)村級(jí)紀(jì)檢委員隊(duì)伍以強(qiáng)化對(duì)村兩委主要負(fù)責(zé)人的全過(guò)程監(jiān)督；完善駐村干部與村干部之間的相互監(jiān)督制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)干部隊(duì)伍的全方位監(jiān)督；提升群眾的監(jiān)督意識(shí)并暢通其反饋渠道以實(shí)現(xiàn)對(duì)村自治組織的全范圍監(jiān)督。同時(shí)要著力解決形式主義老問(wèn)題新表現(xiàn)，廓清鄉(xiāng)村治理權(quán)力為農(nóng)民利益服務(wù)的阻礙因素。嚴(yán)格落實(shí)中央為基層減負(fù)的要求，切實(shí)減輕繁重且低效的“指尖工作”，使村自治組織能夠聚焦于解決鄉(xiāng)村治理中的公共性議題，更好地服務(wù)于增進(jìn)農(nóng)民的主體權(quán)益。

2.完善駐村工作常態(tài)化背景下鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以強(qiáng)化農(nóng)民主體地位。

其一，消除村兩委與駐村干部博弈的基礎(chǔ)，使之始終能在良性合作過(guò)程中為農(nóng)民權(quán)益服務(wù)。通過(guò)提升村民選舉的形式規(guī)范和制度實(shí)效應(yīng)對(duì)“一肩挑”的權(quán)力集中問(wèn)題，確保經(jīng)選舉產(chǎn)生的村兩委成員具有強(qiáng)烈的為民服務(wù)意識(shí)；完善“權(quán)責(zé)清單式”的分工協(xié)作機(jī)制，以規(guī)范、量化的權(quán)責(zé)分配防止村兩委憑借其親緣優(yōu)勢(shì)在鄉(xiāng)村治理中形成過(guò)度權(quán)威，破除國(guó)家治理力量下沉的內(nèi)源性壁壘并使二者形成合力；在此基礎(chǔ)上通過(guò)有力的動(dòng)員和得當(dāng)?shù)慕M織，吸納村民小組長(zhǎng)等非常規(guī)主體進(jìn)入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，賦予其在鄉(xiāng)村治理中更多的決策參與權(quán)重。

其二，強(qiáng)化駐村干部的擔(dān)當(dāng)意識(shí)和能力，使之能夠?yàn)榫S護(hù)和發(fā)展農(nóng)民利益提供更有效的服務(wù)。就個(gè)體而言，要強(qiáng)化駐村干部擔(dān)當(dāng)作為的主動(dòng)意識(shí)，鍛煉超越任期時(shí)間跨度的謀劃意識(shí)和能力，以兼具外部觀察者和內(nèi)部建設(shè)者身份的獨(dú)特視角診斷村民參與鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題；運(yùn)用村民對(duì)駐村干部群體的能力信任，將自身承載的政策、資源支撐轉(zhuǎn)化為引導(dǎo)村民有效參與鄉(xiāng)村治理的動(dòng)員和組織能力。就制度而言，要完善駐村干部擔(dān)當(dāng)作為的服務(wù)保障，暢通駐村干部向上級(jí)部門(mén)建言的渠道，使基層行為與管理層決策相貫通。同時(shí)賦予駐村干部更大的治理決策自主權(quán)，避免其陷入事務(wù)性干部的境地而弱化引導(dǎo)村民有序參與鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)力供給價(jià)值。

3.夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，依托集體力量以動(dòng)員農(nóng)民主動(dòng)創(chuàng)造。

其一要把推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺與治理有效結(jié)合起來(lái)，在推動(dòng)集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中形塑農(nóng)民自組織合力。要正視資源條件缺陷、市場(chǎng)能力瓶頸等導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)發(fā)展疲軟加劇了農(nóng)民分散性這一問(wèn)題，在充分比對(duì)市場(chǎng)需求與村莊特色的基礎(chǔ)上確定集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，并積極尋求外部資源和市場(chǎng)渠道支持。優(yōu)化對(duì)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的常態(tài)管理，堅(jiān)持通過(guò)新型“以工代賑”、集體收益分配等形式擴(kuò)大村民在集體經(jīng)濟(jì)中的參與，以集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果為動(dòng)力來(lái)提升村民對(duì)集體事務(wù)的關(guān)注和支持。同時(shí)積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)人才成立行業(yè)協(xié)會(huì)組織，代表其所聯(lián)系的村民群體參與鄉(xiāng)村治理決策，通過(guò)經(jīng)濟(jì)性集體組織集中和匯聚分散性農(nóng)民的觀點(diǎn)和訴求，形成更具代表性和更高質(zhì)量的群體性利益表達(dá)合力。

其二是要把強(qiáng)化農(nóng)民經(jīng)濟(jì)主體性與治理主體性結(jié)合起來(lái)，在服務(wù)新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中發(fā)掘新興治理主體的創(chuàng)造能力。企業(yè)界人士和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生等新鄉(xiāng)賢相較于農(nóng)民具有更強(qiáng)的創(chuàng)新創(chuàng)造能力，通過(guò)產(chǎn)業(yè)支撐能夠?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的另一關(guān)鍵群體，使之在鄉(xiāng)村治理中有更多創(chuàng)造行為。駐村干部和村兩委要通過(guò)爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣區(qū)職能部門(mén)的支持、借助自身所能聯(lián)系的社會(huì)資源協(xié)助解決土地審批、協(xié)調(diào)用工等實(shí)際問(wèn)題以?xún)?yōu)化鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為匯聚經(jīng)濟(jì)性精英農(nóng)民并促使其轉(zhuǎn)化為治理性精英農(nóng)民創(chuàng)設(shè)條件，促進(jìn)合作化經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村莊進(jìn)步同步，使集體或合作經(jīng)濟(jì)形式成為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造能力的有效載體。

4.健全基本公共服務(wù)環(huán)境，填補(bǔ)技術(shù)鴻溝以保障農(nóng)民自主選擇。

其一是完善靜態(tài)通信設(shè)施服務(wù)體系和動(dòng)態(tài)治理技術(shù)供給網(wǎng)絡(luò)，使得數(shù)智治理技術(shù)能真正被村民掌握和運(yùn)用。要關(guān)注信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的均等化，加速實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)硬件設(shè)施尤其是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)全覆蓋，將穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)入戶(hù)與“村村響”和“村村亮”等民心工程同步推進(jìn)，優(yōu)化靜態(tài)的數(shù)智治理技術(shù)供給環(huán)境。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村干部或?qū)＜既藛T通過(guò)流動(dòng)技術(shù)指導(dǎo)織牢動(dòng)態(tài)技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)常態(tài)化，建設(shè)強(qiáng)有力的“信息服務(wù)特派員”隊(duì)伍，使村民能夠熟練使用終端設(shè)備融入現(xiàn)代治理網(wǎng)絡(luò)，降低村民在數(shù)智治理網(wǎng)絡(luò)中參與鄉(xiāng)村治理的成本，使之真正成為村民參與鄉(xiāng)村治理的工具選擇。

其二是優(yōu)化基于數(shù)智技術(shù)的公開(kāi)決策和監(jiān)督的程序，切實(shí)降低務(wù)工人員的參與成本并保障其選擇性。將“四議兩公開(kāi)”的載體由實(shí)體平臺(tái)拓展到微信群組等線上平臺(tái)，完善以遠(yuǎn)程治理協(xié)商為基礎(chǔ)的議事程序設(shè)計(jì)和配套制度，實(shí)現(xiàn)在外村民與村自治組織在治理決策過(guò)程中的充分連接，使之能夠在不影響正常工作和收入的情況下自主選擇參與鄉(xiāng)村治理的方式和渠道。在此過(guò)程中要壓縮農(nóng)民利用數(shù)智技術(shù)參與治理同基層治理網(wǎng)絡(luò)之間的“中間環(huán)節(jié)”，防范基于新平臺(tái)的新型不當(dāng)干預(yù)行為，對(duì)利用委托代理等環(huán)節(jié)干涉村民意愿表達(dá)的行為嚴(yán)加監(jiān)管，確保村民參與的自主性和選擇的真實(shí)性。