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四種居家養(yǎng)老模式之優(yōu)缺點(diǎn)分析

家養(yǎng)老服務(wù),一般是指由社區(qū)和社會幫助家庭成員為在家里居住的老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理和文化娛樂、精神慰藉等方面服務(wù)的一種社會化養(yǎng)老服務(wù)形式??梢哉f居家養(yǎng)老服務(wù)實際上是在社區(qū)建立一個支持家庭養(yǎng)老的社會化服務(wù)體系,它具有服務(wù)主體多元化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化等特點(diǎn)。“居家養(yǎng)老”服務(wù)相對過去傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老”而言,雖一字之差,但卻賦予了全新的含義和解釋,它把社會化的為老服務(wù)引入家庭,是對傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與創(chuàng)新。

下面對最主要的幾種基本模式作一個簡要的歸納、比較和分析,以便各地在深入開展居家養(yǎng)老服務(wù)時能夠有目的、有選擇地學(xué)習(xí)、吸收和借鑒,學(xué)其所長,避其所短。


1政府主辦,層級聯(lián)動模式


主要是采取各級政府和街居社區(qū)運(yùn)用行政強(qiáng)制力進(jìn)行推動的辦法,運(yùn)用各級財政資金扶持和各級行政組織的自籌資金,相應(yīng)在城區(qū)、街道、社區(qū)居委會等幾個不同層面分級建立起規(guī)模有別、服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容有別、服務(wù)對象有別的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和站點(diǎn),并建立區(qū)、街、居三級管理機(jī)構(gòu),為本轄區(qū)內(nèi)的居家老年人提供多種養(yǎng)老服務(wù)。這種模式的特點(diǎn)是:政府主管,政府承辦,行政推動,行政運(yùn)作。一般說來,從區(qū)到街道、再到社區(qū)居委會,每一級都有專門人員主管居家養(yǎng)老服務(wù)工作,服務(wù)人員大多采取在區(qū)、街居家養(yǎng)老服務(wù)中心配備事業(yè)編制的干部和工作人員,街居站點(diǎn)基本上是街道、居委會干部和少量聘用人員及轄區(qū)志愿者來擔(dān)負(fù)。即使行政工作人員不進(jìn)行直接服務(wù),也是由行政機(jī)構(gòu)直接聘用人員、直接管理來實施居家養(yǎng)老服務(wù)的,并且服務(wù)基本上是無償和低償為主。

這種模式有其優(yōu)點(diǎn):一是這種模式與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和人們的思想觀念基本上相適應(yīng),那里民間力量經(jīng)濟(jì)實力不足,人們的思想觀念比較陳舊,目前要推行居家養(yǎng)老服務(wù)工作,基本上是要靠行政推動的;二是基于傳統(tǒng)做法,由各級行政推動和主辦主管,可以從上到下一貫到底,暢通無阻,三是與社區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合,能夠從上到下得到各級黨政主管領(lǐng)導(dǎo)重視和支持;四是容易最快得到廣大居民的理解和信任,從而較多地獲得社會資源和社會力量的支持。

但是這種模式有其致命的弊端和缺欠:一是從辦到管全是政府包攬和運(yùn)作,體制上的弊端產(chǎn)生的高耗低效、等級森嚴(yán)、人浮于事的弊病必然是根深蒂固的;二是政事不分、政企不分,不符合政治體制改革的發(fā)展方向和要求;三是與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不合拍,不利于調(diào)動更多的社會資源和民間力量來參與居家養(yǎng)老服務(wù);四是服務(wù)項目單調(diào)、內(nèi)容欠缺、千篇一律、千人一面,且服務(wù)專業(yè)化程度不高,很難體現(xiàn)社區(qū)特點(diǎn)和多樣化的要求,因此滿足老年人的多種需求也會大打折扣。

2政府主導(dǎo),中介組織運(yùn)作模式


主要是采取兩種方式運(yùn)作:一是采取公辦(建)民營的方式,政府主導(dǎo),加大投入建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,建成后交給民間組織使用和管理,用來實施居家養(yǎng)老服務(wù);二是政府加大資助力度,資助民間組織建設(shè)并管理運(yùn)營社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn)。政府在這兩種方式中都不直接承擔(dān)服務(wù)功能,而是承擔(dān)規(guī)劃、投資、制定項目建設(shè)和服務(wù)運(yùn)營法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、檢查監(jiān)督和績效評估等職責(zé)。接受政府的資助和委托,承擔(dān)起了區(qū)內(nèi)大多數(shù)街居的居家養(yǎng)老服務(wù)職能,政府則超脫于具體事物之外,在制定規(guī)劃和政策、標(biāo)準(zhǔn),財政資助,檢查監(jiān)督和評估等方面行使宏觀管理職能。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)很多,一是符合行政管理體制改革的要求和發(fā)展方向,從根本上改變和克服了以政代事、代企的現(xiàn)象與弊端,切實做到了政事、政企分離,政府的宏觀管理和調(diào)控職能能夠更好地發(fā)揮和體現(xiàn);二是降低了行政運(yùn)作成本,節(jié)約了財政資源,使政府有限的資源能夠發(fā)揮出更大的效益;三是培育和發(fā)展了非營利性的民間服務(wù)組織和服務(wù)機(jī)構(gòu),讓它們在居家養(yǎng)老服務(wù)中充分發(fā)揮作用,有利于提升服務(wù)的專業(yè)化品質(zhì)和加強(qiáng)服務(wù)隊伍的專業(yè)化建設(shè);四是引入市場機(jī)制,連鎖經(jīng)營,統(tǒng)一管理,統(tǒng)一物流配送,可以大大降低服務(wù)的管理運(yùn)營成本,提高效益;五是可以更好地了解不同社區(qū)老年人各種需求的變化情況,及時調(diào)整并提供適合對路的服務(wù)產(chǎn)品,做到供求的最緊密銜接。

這種模式也存在一些不足之處:一是目前在很多地方,民間組織發(fā)展的較差,難以擔(dān)當(dāng)政府委托的居家養(yǎng)老服務(wù)職能;二是中介組織開始運(yùn)作時,不容易取得社區(qū)居民的信任,不像群眾對政府開始就有信任感,這些中介組織要靠自己的努力、甚至是艱苦努力去打開局面,往往有些時候有些地方中介組織的運(yùn)作還沒有上路就夭折了;三是政府職責(zé)要明確,行政管理和監(jiān)督要跟上、要適度,否則容易使政府或是撒手不管,推脫責(zé)任,放任自流,使中介組織在沒有資源支持的情況下產(chǎn)生追逐利潤的傾向,或是政府行政干預(yù)太多,指手劃腳,扼殺了中介組織的積極性和創(chuàng)造性。

3政府資助,機(jī)構(gòu)主辦,連鎖經(jīng)營模式


這種模式在一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的比較好、專業(yè)化服務(wù)水平比較高的地方已有運(yùn)用。它主要是一些地方根據(jù)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有很多相通、相似的特點(diǎn),采用政府出資和社區(qū)籌資,委托或資助專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社區(qū)承辦居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn),并在建成后管理和運(yùn)作,為社區(qū)老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)的一種專業(yè)化連鎖運(yùn)營的模式。

分析這種模式的長處:一是政府從具體的服務(wù)事物中解脫出來,委托專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承辦和運(yùn)作,符合社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展方向;二是專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖管理和運(yùn)營,不僅能夠迅速提高社區(qū)為老服務(wù)的專業(yè)水平,使居家老年人得到滿意周到的服務(wù),而且為機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展開辟了新的途徑;三是節(jié)約管理、運(yùn)營成本,特別是節(jié)約人力成本,有利于為老服務(wù)隊伍的專業(yè)化建設(shè);四是為其他社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和站點(diǎn)樹立了示范和樣板,帶動整個居家養(yǎng)老服務(wù)水平的提升。

這種模式存在的不足之處,有些是和委托中介組織存在的問題相類似,比如政府委托后容易推托責(zé)任,撒手不管,專業(yè)機(jī)構(gòu)處于缺少政府資助難以支撐、難以為繼的狀態(tài);有些是單獨(dú)出現(xiàn)的問題,比如專業(yè)化服務(wù)要求的設(shè)備設(shè)施不足、機(jī)構(gòu)派出到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和站點(diǎn)工作的人員面對工作環(huán)境、待遇的改變?nèi)菀桩a(chǎn)生思想波動,機(jī)構(gòu)與社區(qū)的管理者之間也容易出現(xiàn)一些摩擦或矛盾。


4政府購買服務(wù),公司承辦,市場運(yùn)營模式


這種模式在那些市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人們市場觀念比較成熟的地方被較多地采用。它主要是政府不再去辦或建居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施,而是采取一般性的市場運(yùn)作、購買服務(wù)的辦法,由政府全部出資或部分資助,為那些三無對象、五保老人、軍烈屬老人、特困老人和支付能力不足的需要照顧的老年人到市場上去購買他們所必須的基本服務(wù),而一些從事服務(wù)業(yè)的企業(yè)或公司則根據(jù)市場需求去出資舉辦社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,雇用和培訓(xùn)為老服務(wù)人員,為居家老年人提供他們所需要的各種服務(wù)。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)很明顯:一是政府不再操心和出資建設(shè)施,而是由企業(yè)自發(fā)地按照市場法則去決定和建立;二是完全改變了政府的投入和資助方式,政府只針對服務(wù)對象的實際,區(qū)分不同情況給予相應(yīng)的服務(wù)補(bǔ)貼就可以了。由此可加快催生老年服務(wù)市場的發(fā)育和成熟;三是市場調(diào)節(jié)內(nèi)在追逐利潤的動因和外在競爭的壓力使居家養(yǎng)老服務(wù)的效率大為提高,誠信和品牌成為服務(wù)企業(yè)的立身之本,由此能夠使居家老年人享受到更好的服務(wù)。

這種模式的缺欠也是明顯的,一是由于服務(wù)設(shè)施的基本建設(shè)沒有政府的任何投入和資助,完全靠企業(yè)自己的資源進(jìn)行建設(shè),所以相對而言,政府對服務(wù)企業(yè)的約束力和影響力要差一些;二是目前很多地方政府對服務(wù)對象的資助并不充足,在這種情況下,老年人的支付能力和養(yǎng)老需求之間的矛盾就比較突出,像其他方式那樣依靠政策優(yōu)惠和行政干預(yù)來彌補(bǔ)很難行得通;三是企業(yè)行為就是要追逐利潤,因此有些低償服務(wù)、不賺錢的服務(wù)往往被舍棄或忽視,而那些有償?shù)暮透呤召M(fèi)的服務(wù)又往往不被中低收入的老年人所接受,這樣就與發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的初衷有些背離。

當(dāng)然在很多地方,上述幾種服務(wù)模式有時是并存交互的,有時又是融合滲透的,很難說哪里就是單一類型的服務(wù)模式。此外,也還有其他一些服務(wù)模式,象股份制的服務(wù)運(yùn)作模式、老年人互助合作的服務(wù)模式等。以上分析可見,居家養(yǎng)老的幾種主要服務(wù)模式各有利弊、也各自適用于不同地區(qū)、不同服務(wù)內(nèi)容。各地在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中,還應(yīng)實事求是,因地制宜、因時制宜,創(chuàng)造性地吸收借鑒和組織實施才好。

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